长江流域小型水库安全运行专项督查成效与分析

2020-12-28谭峰屹，曹星，何坦，郭留峰，许朝勇，杨恺

人民长江 2020年12期

关键词：除险责任人督查

谭峰屹，曹星，何坦，郭留峰，许朝勇，杨恺

(1.长江水利委员会监督局，湖北武汉 430010; 2.长江水利委员会河湖保护与建设运行安全中心，湖北武汉 430010)

1 检查工作基本情况

1.1 检查的背景和目的

为进一步贯彻落实“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调，水利部办公厅印发了《水利部办公厅关于开展2020年度小型水库安全运行专项检查工作的通知》，对做好2020年度小型水库安全运行专项检查工作进行了部署。

2020年，要对全国范围内的小型水库进行全覆盖检查。水利部继续以“四不两直”方式抽选6 500座小型水库开展检查，对2019年发现存在重大安全隐患的水库进行复查；各省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团负责组织对未检查过的小型水库进行全覆盖检查。

根据水利部的有关工作要求，并结合水利部长江水利委员会(以下简称“长江委”)工作实际，制定了《长江委办公室关于开展2020年度小型水库和水闸工程安全运行专项检查工作的通知》，组织开展了长江流域年度小型水库安全运行专项检查。

通过开展长江流域小型水库安全运行专项监督检查工作，全面查找小型水库安全运行薄弱环节和工程实体安全隐患，对发现的问题进行深入分析，督促各地尽快补齐在运行管理和工程方面的短板和存在的不足；促使地方各级水利行政主管部门主动开展自查，促进水利工程管理水平的提升，确保2020年度的度汛安全。

1.2 组织实施

按照“全委一盘棋”的思路，检查工作由长江委监督局负责，建管局、防御局配合，机关有关部门和委属有关单位具体实施。在全委范围内组建检查组，检查组具体负责专项检查现场工作的开展情况，一般由组长、水库运行管理人员和质量安全专家、联络员共3～4人组成。

长江流域2020年度小型水库安全运行专项检查依据包括《小型水库安全运行监督检查办法(试行)》和《2020年小型水库安全运行专项检查问题清单》在内的等相关规定[1]。

长江流域2020年度小型水库检查范围为西藏、云南、贵州、四川、重庆、湖南、湖北和江西8个省(市、区)的小型水库，计划随机抽选3 076座小型水库开展检查。截至2020年9月30日，共组织了5批次督查，累计派出督查组139组次、487人次，完成了对3 172座小型水库的检查，发现问题6 262个。检查小型水库数量及分布情况分别如图1和表1所示。

2 检查水库数量及总体情况

根据长江流域水利普查资料，长江流域片共有小型水库约5万座。本次长江委共督查3 172座小型水库，占长江流域片小型水库总数的6.34%，其中小(Ⅰ)型水库909座，小(Ⅱ)型水库2 263座，小(Ⅰ)型与小(Ⅱ)型水库数量比例为1.0：2.5。本次督查水库的范围涉及长江流域8个省(自治区、直辖市)、86个市和437个县，基本上实现了所有地市全覆盖。

2.1 效益发挥情况

在调查的3 172座水库中，发挥效益的水库有3 097座(占97.64%)，累计年供水约19 880.496万t/a，灌溉面积为35.227万hm2(528.412万亩)；未发挥效益的小型水库为75座(占2.36%)，其中小(Ⅰ)型水库17座、小(Ⅱ)型水库58座，这些水库基本上均无灌溉功能。

2.2 “三个责任人”落实情况

“三个责任人”落实情况如表2所列。

由表2可以看出：

(1) 检查的3 172座水库中，已落实行政责任人的水库有3 165座(占99.78%)，履职情况好的水库有1 663座(占52.43%)，履职情况基本到位的水库有1 477座(占46.56%)，履职情况差的水库有25座(占0.79%)。

(2) 检查的3 172座水库中，已落实技术责任人的水库有3 165座(占99.78%)，履职情况好的水库有1 606座(占50.63%)，履职情况基本到位的水库有1 522座(占47.98%)，履职情况差的水库有37座(占1.17%)。

(3) 检查的3 172座水库中，已落实巡查责任人的水库有3 166座(占99.84%)，履职情况好的水库有1 489座(占46.94%)，履职情况基本到位的水库有1 583座(占49.91%)，履职情况差的水库有94座(占2.96%)。

(4) 检查的3 172座水库中，行政责任人参加过培训的水库有3 155座(占99.46%)，行政责任人未参加过培训的水库有10座(占0.32%)；技术责任人参加过培训的水库有3 152座(占99.37%)，技术责任人未参加过培训的水库有13座(占0.41%)；巡查责任人参加过培训的水库有3 138座(占98.93%)，巡查责任人未参加过培训的水库有28座(占0.88%)。

2.3 “三个重点环节”落实情况

水库调度运用方案和水库安全管理(防汛)应急预案统计情况列于表3，水雨情监测预报能力情况列于表4。

表2 “三个责任人”落实情况Tab.2 Statistical implementation of three responsible persons

表3 水库调度运用方案和水库安全管理(防汛)应急预案统计Tab.3 Statistical table of reservoir operation scheme and emergency plan for reservoir safety management (flood control)

由表3可以看出：

(1) 已检查的3 172座水库中，已编制调度运用方案的水库有3 140座(占98.99%)，未编制调度运用方案的水库有32座(占1.01%)；按规定已经获得批复或备案的水库有3 135座(占98.83%)，未获得批复或备案的水库有5座(占0.16%)；调度运用方案操作性强的水库有1 409座(占44.42%)，操作性一般的水库有1 704座(占53.72%)，操作性差的水库有27座(占0.85%)。

(2) 已检查的3 172座水库中，已编制应急预案的水库有3 159(占99.59%)，未编制应急预案的水库有13座(占0.41%)；按规定已经获得批复或备案的水库有3 119座(占98.33%)，未获得批复或备案的水库有40座(占1.26%)；已进行演练的水库2 956座(占93.19%)，未进行演练的水库有205座(占6.46%)；预案有针对性的水库有1 412座(占44.51%)，针对性一般的水库有1 716座(占54.10%)，针对性差的水库有31座(占0.98%)。

表4为水雨情监测预报能力统计情况。由表4可以看出：已检查的3 172座水库中，具有自主预测预报水雨情能力的水库有2 241座(占70.65%)，有其他方法及时了解水雨情的水库有702座(占22.13%)，不能进行水雨情监测预报的水库有229座(占7.22%)。

表4 水雨情监测预报能力统计Tab.4 Statistical table of monitoring and forecasting ability

2.4 水库工程实体和运行管理情况

小型水库安全运行状况统计情况列于表5，挡水建筑物统计情况列于表6，泄洪建筑物统计情况列于表7，放水建筑物统计情况列于表8，超汛限水位统计情况列于表9。运行管理经费统计情况列于表10，注册登记统计情况列于表11。

由表5可以看出：已检查的3 172座水库中，能够正常安全运行的水库有1 652座(占52.08%)，存在一定安全隐患但基本能安全运行的水库有1 343座(占42.34%)，存在重大安全隐患不能安全运行的水库有177座(占5.58%)。

表5 小型水库安全运行状况统计Tab.5 Statistics of safe operation of small reservoirs

表6 挡水建筑物统计Tab.6 Statistics of water retaining structures

表7 泄洪建筑物统计Tab.7 Statistics of flood discharge structures

表8 放水建筑物统计Tab.8 Statistics of discharge structuress

表9 超汛限水位运行统计Tab.9 Statistics of water level beyond flood limit

由表6可以看出：已检查的3 172座水库中，挡水建筑物安全稳定的水库有2 387座(占75.25%)，存在明显漏水的水库有10座(占0.32%)，存在变形或不稳定的水库有14座(占0.44%)。

由表7可以看出：已检查的3 172座水库中，3 139 座水库设置了泄洪建筑物(占98.96%)，其中2499座泄洪建筑物能够正常运行(占78.78%)，582座泄洪建筑物能运行但存在缺陷(占18.35%)，58座泄洪建筑物不能正常运行(占1.83%)。

表10 运行管理经费统计Tab.10 Statistics of operation and management funds

表11 注册登记统计Tab.11 Registration statistics

由表8可以看出：已检查的3 172座水库中，设置了放水建筑物的有3 147座(占99.21%)，其中3 001座能正常运行(占94.61%)，121座放水建筑物能运行但存在缺陷(占3.81%)，25座放水建筑物不能正常运行(占0.79%)。

由表9可以看出：5～9月，共督查了3 172座水库，在正常运行的水库中超汛限水位运行的水库有42座(占1.32%)。

由表10可以看出：已检查的3 172座水库中，运行管理经费有稳定来源的水库有2 838座(占89.47%)，无稳定经费来源的水库有334座(占10.53%)。其中，云南省无稳定经费来源的小型水库有175座(占41.67%)，说明运行管理经费问题较为突出。

由表11可以看出：已检查的3 172座水库中，进行了注册登记而且信息准确的水库有3 048座(占 96.09%)，未进行注册登记的水库有85座(占2.68%)，已注册登记但是注册登记信息存在错误的水库有39座(占1.23%) 。

2.5 安全鉴定和除险加固情况

安全鉴定统计情况列于表12，水库除险加固统计情况列于表13。

由表12可以看出：已检查的3 172座水库中，已按要求开展了大坝安全鉴定的水库有1 230座(占38.78%)，按规定不需开展安全鉴定的水库有1 526座(占48.11%)，应开展安全鉴定但未开展的水库有416座(占13.11%)。

表12 安全鉴定统计Tab.12 Statistics of safety assessment

由表13可以看出：已检查的3 172座水库中，已经进行了除险加固的水库有2 916座(占91.93%)，水库建成未实施除险加固的水库有92座(占2.90%)，应除险加固未进行除险加固的水库有88座(占2.77%)，除险加固后已进行蓄水验收的水库有2 602座(占82.03%)，除险加固后仍然存在安全隐患的水库有105座(占3.31%)。

3 检查发现的主要问题及分析

检查共发现问题6 262个，平均每座水库有1.97个问题，其中，严重问题有1 351个(占21.57%)，较重问题3 144个(占50.21%)，一般问题1 767个(占28.22%)。一些水库仍然存在着不同程度的管理薄弱环节和工程安全隐患，有的还比较突出，发现的问题数量按类别、省份统计分别如表14和图2所示。

3.1 存在重大安全隐患水库问题分析

检查的3 172座水库中，存在重大安全隐患的水库有177座，共计有722个问题。按问题分类统计分布情况列于表15。

按照出现问题数量的多少、从多到少排序依次为：工程实体有395个(占54.71%)、运行管理110个(占15.24%)、“三个重点环节”落实情况有61个(占8.45%)、综合管理有57个(占7.89%)、防汛“三个责任人”落实情况有48个(占6.65%)、维修养护及除险加固有34个(占4.71%)、设备设施有17个(占2.35%)，分述如下。

表13 水库除险加固统计Tab.13 Statistics of reservoir reinforcement

(1) 工程实体方面的问题较为突出，占全部问题的54.71%。反映出随着时间进一步推移，始建于20世纪50～60年代至今仍在运行的小型水库工程是由于年久失修、经费不足等客观原因引起的很多问题，需要地方政府引起足够的重视。

(2) 运行管理和综合管理方面的问题其次，占比为23.13%。反映出小型水库基层管理水平亟待提高，一方面需持续补充基层的管理人员和技术人员，另一方面需要开展形式多样的培训，比如制定培训制度，相关人员经培训合格持证上岗，每年度通过参加集中培训、现场指导、网络教学等渠道加强小型水库管理和技术方面的相关知识的学习。

(3) “三个重点环节”落实情况和防汛“三个责任人”落实情况的问题虽占居第三，仅有15.10%，但是反映出了地方水利部门需进一步落实、压实责任和不断完善制度建设。

(4) 设备设施和维修养护及除险加固方面的问题占比最小，为7.06%。反映出通过2018年和2019年2个年度的小型水库专项检查，地方水利部门提高了对设备设施和维修养护及除险加固方面的重视程度。

3.2 全部问题按省进行分析

表14和图2表明：检查的3 172座小型水库中，平均每座小型水库有1.97个问题。其中，云南省平均每座小型水库问题数量最多，为2.60个问题；湖南省检查的小型水库数量最多，发现的严重问题、较重问题和一般问题也最多，但是平均每座小型水库问题数量不是最多；贵州省检查的小型水库数量较少，但是平均每座小型水库问题数量第二多。

表14 各省发现问题统计

本次小型水库专项督查找出的全部问题分布特点描述如下。

(1) 从地域分布来看，长江流域上游的高海拔地区，比如云贵高原，小型水库问题最为突出，位列第一梯队；其次是长江流域中游的湖南省、湖北省和江西省，其小型水库问题位列第二梯队；地处四川盆地的四川省和重庆市的小型水库问题位列第三梯队。

图2 全部问题分类统计Fig.2 Statistical chart of all problems

表15 存在重大安全隐患水库问题分类统计Tab.15 Classification statistics for reservoir problems with major potential safety hazards

(2) 从严重程度来看，每个省(直辖市)较重问题最多，一般问题其次，严重问题最少。反映出经过2018年和2019年2个年度的小型水库专项检查后，各省(市)加大了对小型水库重要问题的重视程度；同时，较重问题和一般问题数量较多，需要引起各省(自治区、直辖市)的重视。

3.3 问题产生的深层次原因

(1) 现有的小型水库很多始建于20世纪50，60年代到70年代，在改善生态环境、发电、灌溉、防洪以及供水及养殖等方面都发挥了巨大的作用。但是，经过半个多世纪的运行后，年久失修，陆续出现了不同程度的病险问题。

(2) 由于长久运行期间，绝大多数小型水库未发生过险情，导致地方政府重视程度不够，从而造成了小型水库相关的制度不够完善，相关政策落实不到位，责任未层层落实、压实等。

(3) 经费保障不足，地方除险加固资金落实不到位或不完全到位，导致小型水库长期带病运行，存在安全隐患。此外，巡查责任人不足，工资和日常维护资金落实不到位或不完全到位，无法调动巡查责任人的积极性，导致对小型水库的日常维护工作，比如水库汛期巡查、除草等工作难以正常开展。

(4) 地方水利部门专业人员配备和管理不足。一是人员配备不到位，往往一个乡镇仅有一名水管员，不但要管理全乡镇的所有水利工作，还要分管其他的事务，分身乏术；二是培训不足，基层水利工作者往往不具备水利专业知识，培训时间和培训深度不够，对防汛、工程安全方面认识不到位，造成工作懈怠；三是工资待遇偏低，乡镇专业人员工资待遇普遍偏低，无法吸引年轻人投入到水利基层工作，特别是在老一辈水利专业人员逐渐退休或让岗后，此现象更为明显。

(5) 小型水库大都建于农村，由于村民水利意识薄弱，村镇一级的水利知识宣传也不到位，无法理解小型水库承担着调度、防汛、灌溉等作用，特别是一旦将小型水库承包，即把小型水库作为私人财产，比如承包为鱼塘，就会私自搭建起鱼设备、设置拦渔网等。

4 督查成果比较

表16为2019年和2020年平均每座小型水库数量问题统计表，图3为2018～2020年间，3个指标统计示意图。其中，管护工作不到位主要是指未应急演练、未安全鉴定、未建立管理制度、未设置公示牌的小型水库，工程实体不能正常运行主要是指挡水建筑物、泄洪建筑物、放水建筑物不能正常运行的小型水库，每座小型水库平均问题数量年度变化曲线如图4所示。

表16 各省平均每座小型水库问题数量统计Tab.16 Statistics of average number of problems of each small reservoir in each province 个/座

由表16可以看出：整体上，8个省(市、区)所检查的小型水库，平均每座小型水库问题数量从2019年的2.40个/座降低至2020年的1.97个/座；除湖南省外，其余各省平均每座小水库的问题数量均有明显减少。

由图3和图4可以看出：

(1) 从2018～2020年，“三个责任人”未完全落实或履职不到位、工程实体不能正常运行和管护工作不到位3个指标均有所减小，特别是管护工作不到位指标有明显降幅；

(2) 经过3 a的小型水库专项督查检查，每座小型水库的平均问题数量降幅明显，由2018年的2.49个/座降低至2020年的1.97个/座。

上述分析说明：

图3 3个指标2018～2020年变化曲线Fig.3 Change curve of three indicators from 2018 to 2020

图4 平均每座小型水库问题数量年度变化曲线Fig.4 Annual variation curve of average problem number of each small reservoir

(1) 经过3 a的小型水库安全运行专项检查工作，基本摸清了长江流域小型水库安全运行情况和风险状况；通过问题查找，督促各地尽快补齐在运行管理和工程方面的短板和不足，促使地方各级主动开展自查，进而逐步消除安全隐患，促进了水利工程管理水平的提升，提高了小型水库安全度汛的能力，确保了年度安全度汛。

(2) 加强了对“三个责任人”的技术指导和现场培训，特别是巡查责任人的专业技能。由于巡查责任人基本上是以村里留守人员为主，年龄偏大，受教育水平普遍较低，对水利专业知识理解能力不足，现场检查也是现场教育，直接对巡查责任人进行了技术指导和实际培训，着重从如何收集小型水库相关技术信息、如何对存在的主要问题进行判断并上报等，提高了巡查责任人的履职尽责能力和专业技术水平。

(3) 研究表明：我国已经进入低溃坝率国家行列，但是，近几年仍有水库除险及溃坝事件发生，且多以小型水库为主。3 a的小型水库安全运行专项检表明：通过水利行业强监管，以长江流域小型水库问题为导向，把解决小型水库存在的问题作为提高小型水库安全度汛的能力，为解决水利部“两个不放心问题”提供了有力保障。

5 督查工作成效

(1) 严格执行“四不两直”工作制度，掌握了小型水库安全运行管理状况，丰富了小型水库一手信息。严格落实“四不两直”的暗访工作制度，随机选点，检查对象和时间都有较强的不确定性，确保了督查结果的真实和代表性。督查组通过查看现场、与相关责任人交谈、查询相关资料、走访周边群众等方式，取得了小型水库安全运行的第一手资料，丰富和完善了小型水库的基本信息，为针对性强化水库安全运行管理、治理安全隐患、完善行业监管体系建设奠定了基础，提供了可靠依据。

(2) 通过督查，引起了地方高度重视，以点促面开展自查整改。通过督查，引起了地方的高度重视，提升了地方水利部门对辖区内水库安全运行管理的重要性认识；一些基层水利部门还根据本次督查结果，举一反三，对辖区内的小型水库按照督查模式和要求组织开展了自查，对发现的问题开展相关整改工作，起到一定的带动作用。

(3) 通过督查，大力推进了病险水库除险加固进度。通过督查，查找了存在的问题；通过对小型水库病险问题进行分析，加快了小型水库除险加固项目的建设步伐，有力推动、促进了病险水库除险加固进度，消除了隐患。