邵理云，肖 真

(中国石化中原油田普光分公司，四川达州 635000)

重特大安全生产事故给经济、社会发展带来恶劣影响，为减少安全事故发生，我国做出了巨大努力，颁布了大量安全生产法律法规、标准规范。但近年来重特大生产安全事故发生率并未随之呈现持续下降趋势，甚至在危险化学品等个别行业还出现了阶段性上升趋势[1]。究其根源，一方面是在落实关于安全生产的红线意识、底线思维，管业务、管安全、一岗双责、党政同责、齐抓共管方面还存在严重的差距；二是各级政府和企业在执法执纪能力建设方面还存在不足；三是在安全生产法治建设方面需进一步提升和完善。

1 重特大事故暴露出的主要问题

通过对近年来官方发布的化工和危化品(11起)、工矿商贸(10起)、火灾(10起)、建筑施工(8起)、道路交通(10起)5大类49篇重特大事故调查报告进行梳理分析，发现事故企业安全生产主要存在企业安全生产责任制不落实(100%)、规章制度不完善(50%)、安全生产教育培训缺失(80%)、生产经营相关方违反安全生产法律法规标准(36%)、安全检查及风险管控隐患治理不到位(80%)、三同时及行政许可不执行(30%)、应急管理要求不落实(30%)、技术标准规范不落实(50%)等8大类问题[2-8]。

1.1 安全生产责任制不落实

从多起重特大事故来看，企业安全生产责任制不落实主要表现在未按要求设置安全生产管理机构或配备专(兼)职安全管理人员，安全生产责任制体系不健全，责任制体系未有效运行等方面。一是个别大中型企业未按要求逐级设置安全生产管理机构；二是责任制体系不完善，企业管理责任、业务责任、操作责任未全部对应到相应部门和岗位，部门职责、岗位职责划分不清，缺乏责任制考核；三是企业主要负责人长期不在岗，例如大中型企业由上级单位(母公司)领导兼任下级单位(子公司)主要领导，导致主要负责人长期不在岗，法人代表挂名且与实际控制人不一致等；四是上级单位对下级单位安全生产缺乏监督检查和指导。

1.2 规章制度不完善

企业安全生产工作涉及企业经营管理各个方面，安全生产需要企业内部各部门统筹协调、相互配合、结合业务实际建立专业安全管理制度或安全管理要求融入专业管理制度当中，同时不断建立完善本部门涉及的操作规程和技术方案。但多起事故表明，大多数事故企业均存在未建立安全生产规章制度、操作规程，或虽建立但不健全，未涵盖企业生产经营各项管理工作的问题。导致安全生产规章制度仅限于安全专业管理，其他业务管理缺乏落实安全管理要求的问题。

1.3 安全教育培训缺失

安全生产教育培训方面，几乎所有事故企业均存在安全教育培训不合规的问题，例如未开展员工入厂三级安全教育，教育培训流于形式，培训时间不足，内容缺乏针对性，无安全生产教育培训档案，未对外包人员开展培训和能力验证等。此外，企业主要负责人和安全管理人员未经安全生产知识和管理能力培训考核，特种作业和特种设备操作人员未持证上岗，消防控制室值班人员和消防设施维护人员无证上岗等也是大多数事故企业的突出问题。

1.4 生产经营相关方违反安全生产法律法规

从多起安全生产事故责任追究来看，许多企业在设备及物资采购、销售、仓储、物流过程中，因对合作相关方生产经营资质、安全质量体系等方面的违法违规问题失察，导致自身被追究法律责任。在项目建设时，建设单位因对施工单位违法分包、转包，资质挂靠、超资质承揽、资质造假等问题失察，被追究法律责任也是突出共性问题。此外，许多企业将生产经营项目、场所、设备发包或出租给不具备安全生产条件的单位或个人，未签订安全生产管理协议，未履行对承租、承包单位安全生产统一管理职责等问题，也是生产经营中违反法律法规的典型问题。

1.5 安全检查及风险管控隐患治理不到位

隐患排查不到位，安全检查弄虚作假是事故责任追究主要问题之一，包括各类管理人员未履行“一岗双责”要求，对单位、分管领域、业务组织开展安全检查、隐患排查，检查排查不全面，资料弄虚作假等问题。企业法律意识淡薄，隐患治理不及时也是常见问题，特别是设备设施类隐患，许多企业未及时治理，使设备带病运行，直接导致重特大事故发生。此外，企业未按国家构建双重预防体系要求，科学、系统的开展风险识别管控，也是发生事故的重要因素。特别是危化品领域，多起事故均由于企业未能准确识别、科学管控安全生产风险及重大危险源而发生。

1.6 “三同时”及行政许可不执行

落实安全“三同时”是发现项目先天缺陷，实现本质安全的基础。同时，发展改革、规划、消防、建设等部门也对建设项目制定了相关行政许可要求，确保项目建设和运行安全。但从多起重特大安全生产事故来看，许多企业都存在安全“三同时”不落实、未批先建、边批边建、批小建大、边建边生产、违规变更批准内容等行为。同时，企业违规组织试生产，试生产结束不办理安全生产许可证、工业产品生产许可证，以及其他行业性生产经营许可类证件等问题也较为常见。此外，在建筑设计、消防技术服务、道路危险货物运输等行业以及在产品结构调整、生产优化时，企业常存在超许可范围生产经营的问题。

1.7 技术标准规范执行不全面

统计显示，目前我国已经发布安全生产标准603项，涵盖矿山、危险化学品、烟花爆竹、工贸、综合等11分专业和通用领域，其中国标委批准发布187项，应急管理部(原安监总局)发布(AQ)416项[9]。同时，除安全生产行业标准外，不同行业部门或协会在各自领域也制定了城镇建设(CJ)、石油天然气(SY)、能源(NB)、公安消防(GA)等67大类行业标准。这些标准中，很多也对本行业安全生产技术进行了强制性规定，但在实际管理中，许多企业均存在设计、施工、生产经营不执行相关标准或执行不全面的问题。

1.8 应急管理要求不落实

通过对相关事故调查报告分析发现，企业在应急管理方面主要存在应急预案体系建立过程不规范、内容不完善、未进行备案、未按规定进行修订，应急组织机构不健全或不符合实际，应急物资装备和器材储备、应急预案培训不符合要求，未按规定频率进行演练和评估等问题。从而导致由于事故预警不及时、应急准备不充分、初期处置不恰当、员工应急逃生技能不足等原因加大事故了后果损失。

2 重特大事故原因分析

2.1 企业重利益轻安全的问题没有根本解决

企业的根本任务是创造价值和利润，对企业管理者而言，其初衷都希望企业安全平稳生产经营，不发生安全生产事故。但当企业产量、成本、利润等与安全生产要求发生狭义性反向作用时，企业管理者又往往心存侥幸心理，对自己企业是否能够承受重特大事故的严重后果认识不足。例如2018年11月28日发生的“张家口中国化工集团盛华化工公司“11·28” 重大爆燃事故”，事故企业违反有关行业标准，为了产量、成本和利润，未按要求对氯乙烯气柜进行定期全面检修，从而导致在生产过程中氯乙烯气柜卡顿、倾斜，泄漏，引发重大爆炸事故。

2.2 安全生产人力资源缺乏

随着经济高速发展，我国的技能操作、专业技术和安全管理人员数量、质量并没有随之同步增长，加之我国经济进入新常态，产业结构调整对社会人力资源配置带来了较大的冲击。因此，许多行业存在高素质技能操作人员、高素质专业技术和安全管理人员短缺，员工跳槽频繁的问题。客观上造成个别行业内企业员工队伍素质下降，管理水平滑坡，企业安全生产风险增大的问题。

2.3 培训管理缺乏系统性

事故调查时往往以结果为导向，几乎所有事故调查报告均提出企业在安全生产教育培训方面存在违法违规问题，尽管其中并不排除确有企业存在严重违法违规问题，但同时也给其他企业带来了一定的疑惑，究竟如何开展安全生产教育培训才能尽职免责？虽然国家出台了许多政策制度来促进教育培训工作，例如培育社会培训机构、实施考培分离、优化职业资格取证、规范企业安全生产教育培训要求等。但造成以上疑惑的根本原因还是国家安全生产培训系统化建设不够完善，对培训内容的规定不够详细，没有以标准规范形式制定不同行业或不同工种的教育培训大纲及教材，缺乏对有关职业资格证书在安全生产教育培训方面具有的效力说明[10]。

2.4 政府监管存在盲区

在政府监管层面，各层级、各行业主管部门的安全监管职责还不够明晰。例如危险化学品安全生产管理领域，涉及发展改革、规划、建设、交通、港口、经信、环境、应急、海关、商务等多个行业主管部门，目前没有明确一个部门或系统承担对危险化学品安全工作的综合监管职能，各部门职责不够细化；同时对于不同规模、不同风险的企业，同一系统内各层级的监管职责也够不清晰。导致不同层级、不同行业主管部门之间监管未形成合力，横向监管职能、纵向监督职责存在许多盲区。近年来发生的天津港“8·12”危险品仓库特别重大火灾爆炸事故、江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21” 特别重大爆炸事故都暴露出这一问题。

2.5 企业内部安全职责错位

企业内部落实“管业务必须管安全”，不仅是落实“三个必须”的要求，也是企业做好依法依规生产，做实风险和隐患管理的客观需要。许多事故企业违法违规生产未得到及时纠正的重要原因就是内部安全管理职责错位，由于负责组织生产和经营管理的部门不了解安全生产法律法规，不履行应该承担的安全生产法定职责，造成企业违法违规生产经营，从而发生安全生产事故。

2.6 安全评价检测等第三方机构问题

安全评价等第三方技术服务机构是企业依法合规生产的重要支撑，但是由于市场经济因素，各类第三方机构在与企业合作过程中处弱势地位。虽然法律法规对其弄虚作假行为规定了严格的处罚条款，但仍有第三方机构为了利益和短期效益，不履行法定职责，提供虚假证明或报告，帮助企业逃避法律责任。

3 关于安全生产立法和监察的几点建议

3.1 通过完善法律法规进一步提高企业安全管理机构效能

分析《安全生产法》企业必须履行的18项法定义务，企业主要负责人和安全管理组织机构的7项职责可以发现，企业安全生产管理机构是企业落实主体责任的主要通道，企业安全生产管理机构对其他部门安全生产工作承担监督和指导责任。但承担责任的同时，我国安全生产法律法规对企业内部安全管理机构的权利并没有予以明确规定和保障，企业内部安全管理机构既不能像企业党内纪律检查和组织部门一样，有完善的党内法规和坚强的政治后盾作为监督执纪的支撑，又不能向公共管理领域的交警执法一样，只需要单纯履行监督执法职能。

因此，可以通过立法使企业内部安全管理机构的权利与其承担的责任实现真正对等；可以制定企业安全管理机构权利和责任清单，真正做到尽职照单免责，保护企业安全管理人员的积极性；同时可以探索“监、管分离”模式，在目前管理现状下,参照交警执法、纪委执纪等模式，单独组建企业内部安全生产监督机构，增强安全生产执法执纪的威慑力。

3.2 加强立法立标的系统化建设

目前，我国安全生产法律法规、标准规范很多，各行业部门、地方政府根据某一时期的安全生产形势以及重特大事故暴露出的问题，还颁发了许多通知、意见、导则、规范等文件。同时，对于安全生产管理的很多要素，许多法律法规中又常有雷同但又不完全相同的规定。单以危化品领域安全培训为例，据不完全统计，至少10部以上法律法规和标准都进行了规定。此外，目前我国法律法规、标准的编制内容并未严格分级分类，比如同一部法律法规，既有原则性要求，又有具体的执行条款，有的标准规范既有技术指标，又有管理类要求。以上种种情况，造成企业在执行过程中模糊和模棱两可的地方很多。

因此，可组织对已有法律法规、标准规范进行梳理，使之系统化，形成不同行业、不同类型企业的安全生产法律法规标准执行名录，同时根据梳理情况，做好立法立标整体规划，使企业能清晰明确掌握需要遵守的法律法规。同时进一步规范法律、规章、标准规范三者的内容：法律做原则性要求；规章条例根据法律要求，细化执行条款；标准针对规章条例，进一步细化技术指标和方法[12]。

3.3 加大事前和主要责任主体追责力度

剖析重特大安全生产事故，经常能发现某些特定违法行为与事故之间存在紧密联系，这些违法行为与随后发生的事故之间密不可分，自违法行为实施，日后发生事故就不再是单纯偶然后果。特别是从违法动机上来看，还存在为追求非法利益，心存侥幸，主观故意违法的问题。但是《刑法》以及2015年颁发的两高司法解释中，有关生产安全事故犯罪条款均是以事故实际发生作为定罪必要条件，司法机关在事故尚未发生时无权介入。虽然现行法律法规对此类生产安全违法行为都有相应行政处罚规定，但与随后发生的重特大生产安全事故相比，违法成本过低，威慑力不足。此外，从动机上来说，现有法律体系对于安全生产领域失职、滥用职权、玩忽职守等渎职行为未做明显区分处理，犯罪主体认定还不足够明确，不利于对安全生产违法犯罪行为的追责和警示。

因此国家可以突出重点高危行业，梳理与各类重特大事故直接原因有根本性必然联系的违法违规行为和直接责任主体，通过刑法修订、司法解释等，对此类极易导致重特大事故违法违规行为以及直接责任主体进行明确，同时将直接责任主体与其他次要的各类渎职行为区分，将过失违法与主观犯罪进行区分处理，起到既教育处罚过失者，又从重责罚严重渎职导致事故发生人员的作用。

3.4 细化完善监管体制机制避免叠加和多头执法

安全检查是监管的重要环节，但在当前高压态势下，政府部门对企业安全生产检查频率呈逐年上涨趋势，在督促企业履行主体责任同时，也给企业带来很大的迎检负担，使企业管理人员将大量精力投入到迎检工作中[13]。因此，可考虑由各级政府安委办牵头，梳理本级行业主管、专业监管部门和下级政府部门的安全监管责任。针对不同类型、规模、风险的企业，明确本级政府部门和下级政府部门职责范围，实行分类、分层级监管执法，解决重复执法、叠加执法等问题。针对涉及行业监管部门多，监管部门职责关联性大的企业，可建立联合执法机制，提高监管效率质量，减少企业负担。

3.5 加大事故审判过程及结果的公开性

重特大安全事故的发生属于社会焦点事件，事故发生之后，会立即引起广泛的社会关注和探讨，但随着时间推移，社会关注度会持续下降，到事故调查报告的发布以及后续对有关事故责任人移送司法机关诉讼时，社会关注度已大幅降低。事故的警示意义和教育效果会大大减弱。因此，国家可建立安全生产刑事案件公开审理和审判过程及结果公布机制，全过程记录和发布安全生产刑事案件，从而一方面提高安全生产事故责任追究的公信力；另一方面提高公众及行业从业人员的关注度和参与度，增强事故警示意义和教训学习效果，在全社会营造出安全生产人人有责、全员参与、齐抓共管的良好氛围。

4 结语

提高国家安全生产水平，除了要鼓励和支持安全生产科学技术研究和安全生产先进技术的推广应用外，要针对各行业生产经营活动的特点,加强对安全高效的设备、工具、工艺方法和有效的安全防护用品的研究开发,加强对安全生产先进管理方法的研究,依靠科学技术保障安全生产。在安全管理方面，关键是落实企业安全生产主体责任，通过吸取事故经验教训，持续完善法律体系，优化监督方式，促使企业不断提高安全生产经营管理水平。