高乐　傅永强

在全国经济社会发展从“数量增长”向“质量发展”转变之时，省市县已经从“承包竞争”下的群狼战术向“分工合作”下的舰队战术实现了悄然转变。陕西省要想在新的历史发展阶段下，加快全省经济社会发展步伐、如期实现追赶超越发展目标，拉近或超出东中部省区发展水平，西安、榆林“双核驱动”就是最优选择。

一、建议背景

加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是根据我国发展阶段、环境、条件变化而做出的战略决策。陕西作为构建西部大开发新格局推动高质量发展的重要增长极，承担着破解区域城乡和产业发展不平衡不充分、居民收入偏低、创新驱动潜能释放不足和保障国家能源安全的使命。

同时，当前包括山东、江苏、浙江以及重庆、四川等均实施了“双核”“双极”“双城”等发展战略。适时启动陕西省“双核”战略格局，有利于将榆林从单纯的经济总量增量提供地、优质能源提供地、消费能力产出地向陕北发展带动极、呼包鄂榆支撑极、区域竞争优势极转变，同时带动省内其他城市发展。

二、当前现状

（一）榆林现狀

经济增长潜力大。“十三五”时期，全市GDP从2015年的2621.29亿元增长到2019年的4136.28亿元，占全省总量的16%，连续15年稳居全省第二位，居西部城市第六、呼包鄂榆城市群第一;2020年上半年，地区生产总值1761.48亿元，增速5.2%，居全省第一，为全省经济企稳回升发挥了重要作用。（全省实现地区生产总值11794.92亿元，同比下降0.3%）。

工业支撑强劲。“十三五”期间，榆林世界一流高端能源化工基地建设取得重要突破，中科院与省政府共建榆林能源革命试验区实质性启动，“12363”煤化工高端化终端化战略深入推进。2019年全市煤、油、气、兰炭、金属镁产量占全国比重分别达12.3%、5.5%、10.5%、67.1%、59.5%。2019年全市规模以上工业总产值4865.59亿元，年均增速13.97%，规模以上工业增加值总量连续13年居全省前列。

交通区位优势不断提升。“十三五”时期，境内铁路干支线总里程1300多公里，基本形成了“三横五纵”干线铁路网;高速公路总里程达到1100多公里，位居全省第一，在全省率先实现县县通高速;建成榆阳4D机场，2019年旅客吞吐量达到253.2万人次，位居全省第二、西北支线机场第一。

科技创新能力加快培育。“十三五”启动科创新城建设，加快建设榆林创新港，引进了中科院大学、华为云学院、华大基因生命学院等一批高端科研机构，西北大学、西安理工大学、西安科技大学、西北农林科技大学等高校的创新合作项目加快落地。

区域影响力逐步增强。省十三次党代会要求榆林打造“陕甘宁蒙晋交界最具影响力城市”，在2019年榆林经济总量超过了鄂尔多斯上升至呼包鄂榆城市群第一。同时，黄河流经榆林389.69公里、流域面积3.43万平方公里（分别占全省53.85%和26.8%），把握好资源开发与生态治理的平衡点，对于落实国家黄河战略具有示范意义。

社会民生大幅改善。2019年，城乡居民人均可支配收入分别达到33904元和13226元，居全省第三位，超出全省平均水平;累计投入各类扶贫资金130多亿元，贫困发生率下降至0.61%;城乡居民养老保险全覆盖，城镇基本医疗参保率达到95%;医疗保障水平持续提升，每千名常住人口病床数达到6.37张，高于全省全国水平;城镇调查失业率降至3.33%以内。

（二）西安现状

经济实力迈上新台阶。2019年全市生产总值达到9321.19亿元，提前完成“十三五”目标。2020年上半年，生产总值、固投和规模以上工业增加值的增幅均位列15个副省级城市第一。

对外开放取得新突破。2019年，全市引进世界500强企业分支机构累计达215家，外资金融机构达21家。国际航空客运航线总数达到78条，货邮吞吐量突破31万吨。进出口总值3243.06亿元，引进内资3443亿元，实际利用外资70.6亿美元。

创新发展活力显著提高。2019年，全市新增高新技术企业1053家，境内外上市企业累计达73家，全市研发经费支出占GDP比重保持在5%左右;获批国家新一代人工智能创新发展试验区和国家知识产权保护中心，科技进步对经济的贡献率达到58%。

历史文化特色不断彰显。2019年，规模以上文化企业营业收入增长15%左右，全市接待海内外游客突破3亿人次，旅游业总收入3146.05亿元，旅游业增加值占GDP比重达到9%左右。

城市基础设施及服务品质不断提升。2019年，全市公路里程超过1.45万公里，高速公路里程达到572公里。常住人口1020.35万，常住人口城镇化率达到74.61%。高陵区、阎良区和西咸新区列入国家首批城乡融合发展试验区。

人民生活质量显著提升。2019年，城乡居民人均可支配收入分别达到41850元和14588元，城镇新增就业16.12万人，组建市级“名校+”教育联合体132个，建成各类医联体49个，城乡居民基本养老保险、城镇基本医疗保险和新型农村合作医疗参保率分别达到99.8%、97.1%、99.4%。

三、存在的问题

（一）城市互动困难

一是陕西本身地理形状狭长，天然被山水分成陕北—关中—陕南的地理区间;二是西安—榆林中间还有铜川与延安两市作为行政间隔，较“西安—咸阳”共建的“西咸新区”相比，建设“西榆新区”难度较大。三是西安—榆林中间除高速（7小时、约需580元）、飞机（3小时、约需800元）、普铁（7.5小时，约需81元起）和动车（2020年开通，5.5—6小时，157元起）等交通方式外，并无便捷、优惠的直达方式。同时现有铁路专支线接入国铁后运力分配不足，造成了公铁运输倒挂;四是榆林主要外联航线需经西安中转，西安—榆林往返班次机票价格长期偏高;五是运输方式落后，货运仍以零担散货为主，未实现“航公铁”联运与标准集装箱运输。

（二）双核经济总量不大

从周边来看，西安周边同样面对着“重庆+成都”“郑州+洛阳”“武汉+长沙”的竞争，而以上“双核”体量较“西安+榆林”分别超过了201.8%、23.5%和106.6%。同时，“西安+榆林”还在横纵向上面对着陆海新通道、长江生态经济带、京津冀都市群的战略竞争与资源吸引。

（三）“双核驱动”内联动统筹亟待加强

一是“西安—榆林”还缺乏上位性、全局性、综合性的区域协调机制;在跨市之间，“西安—榆林”也未建立联动合作的官方、非官方沟通联动渠道。二是陕西文化长期割裂为陕北、关中、陕南三部分，缺乏全省文化认同，西安—榆林合作还需面对文化隔膜。

（四）面临资源、环境、结构调整的挑战和压力

陕西资源富集，但存在无序开采、过度开采和资源初级产品外流严重等问题;榆林虽然正处于资源型城市的上升期，但也面对着天然带来的水土流失、肥力下降和资源开采带来的沉陷、火烧区治理的问题。同时，陕西整体产业层次较低，节能减排压力较大。

四、合作优势

（一）榆林自身体量足以成为陕西“第二核”

一是榆林经济体量长期居全省第二，今年更是在疫情期间作为全省唯一正增长市，为全省“六稳六保”做出了应有贡献;二是榆林自开展优化提升营商环境整治专项行动以来，已从全省后列前进到全省前列，企业家投资创业意愿显著增强;三是榆林中心城区建设、生态环境保护、民生保障能力取得了显著进展，宜居程度不断提升，外来人口流入和外出人口回流现象出现。

（二）西安—榆林地理分布足以成为“双核”

西安位居陕西中央，足以带动关中与陕南地区;延安虽然政治地位高，但受制于延河等山河天然地势，对陕北发展潜力以及对陕甘宁蒙晋交界区域的吸引力、影响力、带动力仍显不足。通过联动“西安—榆林”有利于破除当前陕西三分的现状，形成整体发展合力，实现本地资本力、要素力、劳动力、创新力助力、服务本地发展，提升全省整体发展水平，增强对外吸引与集聚力。

（三）西安—榆林产业结构互补提升优势明顯

西安市作为全省全国“一带一路”的重要节点与交流合作支点，一是先后举办了丝博会（西洽会）、全球创投峰会、全球硬科技创新大会、网络安全大会、全球程序员节、世界知识产权大会、西部物博会和电商博览会等各项展会，同时也是国家确定的中欧班列集散地之一，有利于破解榆林当前外向型产业、产品、渠道少，发展水平低的问题。二是西安以63所大学院校排名全国第六（42所本科院校排名全国第三），还有各类科研院所上千所，2019年西安市科技投入481.76亿元（占全省82.4%），研究与试验发展（R&D）经费投入强度为5.17%。已在市内落地2个诺奖实验室，聚集各级重点实验室和工程技术中心311个（国家级44个）;同时，榆林作为在建的高端能源化工基地，去年研发仅为5.57亿元（占全省0.1%，相当于西安市的1.1%），与正在开展的能源革命试验区不相匹配。因此构建西安—榆林合作体制，有利于加快西安现有知识产权成果转化与榆林本地科创能力提升。三是西安以电动机、变压器、汽车、手机、电子元器件等工业制成品为主，而榆林以电石、聚氯乙烯、兰炭等工业中间品为主，通过“西安—榆林”双核驱动联合设立共管园区，有利于耦合产业链条、降低运输成本、提升生产效率，落实国家打通内循环大战略要求。

五、工作建议

（一）省级建议

一是明确战略定位。建议省委、省政府在今年明年拟出台的全局性意见、方案、规划以及全委会报告、意见和政府工作报告中，响亮提出“构建全省双核驱动战略，将榆林建设成为陕西经济驱动、社会发展、生态环保的第二核”。

二是深化顶层推进。建议成立由省委书记任组长、省长任常务副组长、副书记和常务副省长任副组长、各委厅局及西安市、榆林市参与的省“双核驱动”发展战略推进专班，按季度召开工作推进会议，研究确定重大事项，协调推进“双核驱动”战略实施。

三是展示支持决心。省委、省政府在继续坚持榆林作为国家能源安全基地的基础上，进一步强化项目、政策、要素、干部支持力度，加大专项支持政策出台力度，支持战略性新兴产业项目、大型通道项目、国家级转型试点等布局榆林。探索榆林市能耗指标、土地指标、用水指标等单列，实现省级审批权限全部下放至榆林，加快延榆高铁、太中银高铁、中欧班列集散分中心、自贸区拟选新片区等重大事项布局榆林。加大对西安、榆林两市在推动“双核协作”方面的考核内容和权重，规划协调西安、榆林功能定位和产业分布，形成双核间协商机制、仲裁机制、分摊分享机制和补偿机制。

（二）“双核联动”建议

首先，建立“西安—榆林”整体协作机制。一是建立高层次协调机构和管理机制，签订“西安—榆林”双核联动战略合作协议，推动两市各县市区签订对口合作协议，定期召开“双核联动”协作会议。二是就两地共同关心的重大事项进行研究磋商，编制西榆“双核”联动发展规划;三是建立和完善与西榆经济发展相适应的政策措施，努力营造良好营商环境，推进西榆合作项目落实。

其次，建立“西安—榆林”高等教育和科研应用合作机制。加快建设西安—榆林科技创新走廊，进一步增强企业自发合作的动力，变科研人员的零星合作为政府主导行为。共建西榆科技创新合作试验区，共同打造西榆产业协作和“飞地经济”的示范性园区，加强重大发展平台相互支持，联合争取国家实验室、国家重大科技基础设施落户两市。例如推进西安高新区同榆林科创新城达成合作协议，联合共建科创飞地园区;推进榆林各农业产业园区同杨凌区开展合作;加快榆林各军工院所在榆林智能无人产业园设立航空器试验试飞公司。三是建议在榆林建立西榆联合大学。

第三，建设“西安—榆林”开放合作核心区。建议中国（陕西）自由贸易试验区为龙头推动榆林市域内所有园区建设协同创新区，进一步深化拓展与“一带一路”沿线国家和地区的开放合作，将榆林建成中欧班列西安集结中心的分中心。要以深入实施黄河生态经济带发展规划为契机，深化拓展与关中地区、京津冀、长三角和成渝等广大地区的合作。

最后，强化文化创意产业协作。推动西榆两市全面推进动漫文化、创意设计、新闻出版和文化装备制造等两地优势领域合作，鼓励组建行业联盟，提升两地文化产业的话语权，推动龙头文化企业强强联合。引进曲江文创、大唐芙蓉园、大唐西市等运营公司提升榆林市内景区建设和运营水平。

（三）榆林市工作建议

一是拓展自有开放途径。围绕构建陕西向北开放出口打造“陕蒙合作”“陕晋合作”升级版，进一步完善呼包银榆、呼包鄂榆等市长联席会议机制，探索举办京津冀—榆林商务与投资峰会、扬州—榆林博览会、长三角—榆林经济合作论坛等新型展会，积极申报产业转移承载试验区、跨国“飞地园区”、内陆开放型经济战略高地和多航权试点等开放合作平台，积极探索组建陕蒙晋宁区域金融合作中心、能源期现货集散交易中心。

二是着力打造现代综合交通枢纽。加快构建出省大通道，“十四五”期间建成鄂榆延高铁、太中银高铁，拓宽青银、包茂高速境内段，实现主要经济区城市航线直达。围绕交通强国战略加强交通配套设施建设，完成域内“出乡经县过市通省”的物流体系建设。落实“铁路货运市场化综合改革试点”要求，探索在榆林设立覆盖蒙西、陕西、山西的“三西”铁路货运局，推广大宗商品集装箱运输，提升公铁联運水平，加快建成铁公水和航空相衔接、交通“大动脉”与“毛细血管”相贯通的现代交通运输网络。

三是努力构建现代产业集群。发挥北部区域煤化工主体产业发达、多元制造业丰富等优势，突出能源生产和消费革命，着力资源品牌化、终端化，推进产业结构战略性调整，打造具有全国影响力的煤化工、镁产业基地;发挥西部区域油气化工和规模农业发达等优势，突出服务业升级和新兴产业布局，大力推进油气开采深加工项目和集中连片规模农业布局，打造全国设施蔬菜和羊子发展标杆;发挥南部区域生态资源良好、旅游特色明显等优势，突出生态保护和文化旅游，加强县城和重点镇建设，着力提高民生保障水平，打造具有重要影响力的文旅一体发展策源地、新兴产业聚集地和绿色发展样板区。

四是进一步做强做大新型特色城镇。积极构建以中心城市为核心的“大榆林”城镇圈，推动榆神、榆横、榆佳一体化。榆阳区建设陕甘宁蒙晋交界最具影响力城市集中承载地，神木市建设世界一流能化基地核心，府谷县建设“世界镁都”核心区，靖边县建设西气东输枢纽地、无人航空引领区，绥德县建设西北“旱码头”，定边县建设西北“油海粮仓”，横山区建设塞上小江南、科创新高地;米脂县建设陕北文化综合体验区，清涧县建设黄土高原生态综合治理示范区，子洲县建设陕北山区现代旱作农业示范区，佳县建设中国红枣之乡;吴堡县建设秦晋要冲、滨黄小城。

五是切实保护好生态环境。坚持“北治沙、南治土、全域治水”，围绕“六区一河一湖和城镇体系”分类施策，形成统筹山水林田坝草沙、协同地上地下的系统治理格局。出台风积沙区保水采煤、油气绿色开采等地方标准，创建国家绿色矿业发展示范区，构建从开采到转化到尾气废渣综合利用“吃干榨净”的全产业链。实行能源和水资源消耗等总量管控，完善资源有偿使用机制，建立健全排污权、碳排放权和用能权交易制度，积极打造“无废城市”。将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内，加快采煤沉陷区、废弃露天煤矿、油气开采区等综合治理，设立全市生态保护专项奖补资金，探索开展生态产品价值核算计量。坚决打赢蓝天、碧水、净土、清废保卫战。加快兰炭、小火电、金属镁等重点行业提标改造，打好水源地保护、城市黑臭水体治理、工业污水治理攻坚战，强化土壤污染源头和农业面源污染治理。

（高乐，榆林市榆阳区发展改革和科技局。傅永强，榆林市发展改革委）