马思羽 潘文娣 聂长森

摘   要：全面从严治党和中央审计委员会第一次会议对审计工作与监督合力提出了新的要求。海南自贸港作为全面深化改革开放的试验田，在贸易、投资、政府职能转变等多方面肩负制度创新的重担，而审计监督合力的充分运用与有力发挥对推动海南自贸港建设决策部署落实，督促政府部门高效履职、化解制度集成创新过程中集聚的风险以及对创新制度进行评价及创新制度规范运行起到重要作用。本文基于基层外汇管理局内审工作视角，探究制约当前基层审计部门审计监督合力发挥的影响因素及其原因，并提出针对性政策建议，以期对日后增强审计监督合力，更好地服务于海南自贸港建设。

关键词：审计;监督;海南自贸港

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.11.010

中图分类号：F831.2             文献标识码：A            文章编号：1003-9031（2020）11-0083-05

一、全面从严治党背景下对发挥审计监督合力促进自贸港建设提出新要求

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，推动全面从严治党向纵深发展。党的多次代表大会以及中央审计委员会第一次会议对审计工作与监督合力提出新的要求，主要表现在以下几个方面：

（一）对审计工作提出新要求

一是强化重点领域审计，健全相关审计制度。健全严格的财务预算、核准和审计制度，加强对党政主要领导干部和国有企业领导的经济责任审计，加强对重点专项资金和重大投资项目的审计;实现对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。二是加强和优化党对审计工作的深化改革领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。组建中央审计委员会，研究提出并组织实施在审计领域坚持党的领导、加强党的建设方针政策，审议审计监督重大政策和改革方案，审议年度预算执行和其他财政支出情况审计报告，审议决策审计监督其他重大事项等。三是完善审计制度，提升审计监督效能。改革审计管理体制，完善审计体制，保障依法独立行使审计监督权，整合审计监督力量，减少职责交叉分散，避免重复检查和监督盲区，增强监督效能;强化上级审计机关对下级审计机关的领导;探索省以下地方审计机关人财物统一管理;推进审计职业化建设。

（二）对监督合力提出新要求

一是增强监督合力和实效。坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，健全党和国家监督制度;推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用。二是以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。三是完善机构编制同纪检监察机关和组织人事、审计等部门的协作联动机制，形成监督检查合力。

海南自贸港作为全面深化改革开放的试验田，在贸易、投资、政府职能转变等多方面肩负制度创新的重担，而审计监督合力的充分运用与有力发挥对推动海南自贸港建设决策部署落实，督促政府部门高效履职、化解制度集成创新过程中集聚的风险，以及对创新制度进行评价及创新制度规范运行起到重要作用。

二、目前制约基层审计监督合力的因素

目前，得益于党内监督四股力量、党外监督八股力量（见图1），基层审计监督工作已经取得了阶段性成效。在人民银行大监督格局下，外汇局基层审计部门已与人民银行相关监督部门形成联合工作机制。但基层内审部门与各监督力量的合作密切程度还有很大的上升空间，在如下几方面存在不足。

（一）审计理念转变慢，无法满足海南自贸港建设需要

海南自贸港建设是要对标国际经贸规则，建立与高水平自由贸易港相适应的政策制度体系，强化事中事后监管、实施负面清单管理等改革方向的变化，实质是对政府权力的规范与制约，这需由审计等多部门监督合力推动完成。由于当前很大部分的基层审计工作还停留在传统审计，审计人员在转变审计工作服务自贸港发展目标定位、思想理念等方面还需要一定的时间，故审计项目的选择、审计的深度等方面还不能很好地满足对自贸港建设的需求，无法与其他部门形成监督合力推动海南自贸港建设。

（二）基层审计人力不足，专业能力不高

由于海南自贸港建设需要将制度系统集成创新摆在突出位置，新制度的推出除自身伴随的风险外，也将不可避免的产生交叉领域风险，审计发现问题和防范风险的难度有所增加。但基层内审人员配置人数较为有限，内审部门人员兼岗现象十分普遍，内审工作人员在日常工作中往往只參与一个条线，或少数几个条线工作，很少会参与所在部门全部的业务。同时，由于海南自贸港建设复杂性的提高，审计的广度、深度、挖掘问题的难度在提高，而审计的深入性和穿透性不强，导致当前基层内审工作更多着眼于业务合规性、档案材料齐全性等相对简单的问题，风险预警和综合研判不足，缺乏对工作效率、履职风险的深度排查，不能深层次地探究自贸港建设面临的问题根源和体制机制性问题并从推进改革、促进自贸港建设、有效化解矛盾方面提出有价值的审计建议。

（三）多头重复检查，审计监督资源浪费

由于缺乏详细的统筹计划，当前党内党外多股监督力量往往从不同方面对同一被检查对象重复开展监督，给被检查对象日常工作的开展带来干扰，导致被检查部门需要抽出大量精力应付来自审计等监督部门的检查，造成审计监督资源的浪费，不利于被检查部门积极探索推动海南自贸港建设的新政策落地方案。

（四）成果信息共享不足，审计成果转化有待加强

行政管理部门的多元化与信息共享机制不完善，导致审计成果共享不足，审计成果得不到有效利用转化。一是行政管理部门事权繁杂，可互相借鉴的审计成果不多。海南自贸港尚未实现大部门改革，港内海关、税务、商务、金融、外汇等部门各司其职，工作内容、职责区别较大，审计主体的多样性决定了可共享的审计内容较为有限。二是当前信息成果共享的标准不明确，是否涉密、以什么方式开展共享，共享到什么程度都还没有形成统一的尺度。

（五）同级监督难开展，监督成效打折扣

同级监督难是各个监督力量难以深入挖掘问题的普遍现象。外汇局基层内审部门多隶属于综合处室，独立性不强，且从事内审工作的同事与其他业务条线的同事朝夕相处，开展内审工作时若没有局领导的高度重视，很容易形成思想障碍与行动障碍，担心在日后的其他工作中遇到阻力，审计中往往“大事化小，小事化了”，很难深入挖掘出体制机制与根源性的问题。此外，目前对于支持制度创新的相关免责制度不够完善，监督力度过大过严容易打击自贸港建设制度创新的积极性，力度过小又不利于发挥审计的纠偏纠错功能。

三、增强审计监督合力促进海南自贸港建设的路径思考

（一）提高政治站位，从严开展审计

加强审计监督，强化党内外监督的合力，形成大监督格局。审计工作应以党建举旗定向，充分融入大监督格局，在监督合力中发挥作用，审计部门与工作人员只有切实增强对党忠诚、为党分忧、为党尽职、为民造福的政治担当，不忘为党分忧的初心、牢记为党尽责的使命，将党建工作与业务工作同规划、同部署、同考核，突出审计部门的政治属性，审计工作人员才能避开心理障碍，从严开展审计，敢于同各类违反制度规定、纪律原则的现象动真碰硬，把审计监督在查错纠弊、弥补短板方面的积极作用充分转化为管党治党的合力，助力海南自贸港建设。

（二）加强审计队伍专业化建设，强化制度创新的风险研判

一是加强对创新制度的分析研判工作。新制度的落地实施需要提前谋划，对于制度本身的风险及其与交叉领域制度创新形成的风险，都需要未雨绸缪，提前做好防范，这是应对审计内容增多、范围变广、难度增大的重要方法。二是加强对内审人员的业务培训。通过交流培训、以审代训等方式，培养一批熟悉纪检、审计、人事等多方面知识的复合型外汇业务全条线审计人才，为全面从严治党背景下增强审计监督合力提供更多地生力军，在推进改革、有效化解风险和矛盾等方面提出更多建设性意见。三是全面增强以办公自动化为基础的计算机人才数量，以技术弥补人力。在当前电子政务普及程度不断提高，行政办公业务量持续飙升、业务逻辑不断复杂的工作背景下，增强以python为代表的、简单易行的办公自动化计算机人才配置，结合不同部门的监督管理要求，编制不同业务条线的审计监督小程序，以机器代替人力，以更少的人力获得更加深入、更加准确、更加快速的审计成果，挖掘海南自贸港建设深层风险点。

（三）科学编制审计计划，积极参与协调监督机制

基层内审部门参与大监督，形成联合监管，就要做好谋划，并与相关机关积极协调，有效开展工作。一是科学编制审计计划。在审计计划编制和审计重点设置方面要与自贸港建设总体方案保持一致，聚焦标本兼治，坚持靶向发力，加大对重点领域、重要环节、重大事项的审计监督力度，围绕自贸港建设中心工作，在评估重大政策落地效能、规范依法行政、党风廉政建设方面有序安排，切实起到防范风险与规范高效履职的作用。二是积极参与协调监督机制。外汇局内审工作要以人民银行“大监督”建设为契机，统筹监督检查项目、对象、内容、范围以及完成检查工作的时间，可避免对检查对象短期内重复、频繁检查对工作带来的不良影响。在这种联合监管的工作中，基层内审部门要积极的参与和主动的沟通，形成监督合力，为自贸港建设落实决策部署的方向正确性上保驾护航。

（四）明确信息共享范围，充分运用共享信息

将本监督部门的监督成果有效分享出去，将其他部门的监督成果吸收转化是增强审计监督合力的重要环节。只有各部门通力合作，才能将制度创新思路、先进管理经验互相借鉴、取长补短，才能提高审计成果利用面。一是明确共享信息的边界。基层内审部门就具体要分享的监督成果事项向上级部门请示，请示共享的详细程度与知悉范围后进行共享，提高其他监管部门信息的使用率。二是要善于吸收借鉴。在自身权限的基础上，充分吸收其他监督部门的成果信息，根据其他监督部门的纪律监督与履职评价审视业务开展情况、内部控制和风险管理。

（五）探索创新容错评估机制，增强同级监督质效

制度集成创新摆在海南自贸港建设的突出位置，创新必然带来风险。除以党建坚定理想信念，破除同级监督障碍以外，探索创新容错和评估机制也极有必要。一方面，对重大违法违纪行为决不姑息;另一方面，从决策动机、决策流程等多方面入手，探索业务创新是否属于符合改革方向、符合依法决策程序、有利于改善营商环境的举措，对此类举措应给予一定程度的包容。容错评估机制的探索不仅可以破除各部门的思想障碍、大力推动海南自贸港创新发展，也有助于审计监督合力更加深入地挖掘、反映体制机制与根源性的问题并解决问题，切实增强同级监督质效。

（特约编辑：卢米）

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收稿日期：2020-09-15

作者简介：马思羽（1992-），女，河南新乡人;潘文娣（1978-），女，海南文昌人;聂长森（1994-），男，河南南阳人;以上作者均供职于中国人民银行海口中心支行。