郭 庆

甘肃省自然资源规划研究院，甘肃 兰州 730000

一、我国国土空间规划体系的现状

（一）类型多样、自成体系

我国不同类型的规划达到了200种，其中依法律编制的有大约80多种。类型繁杂的规划由不同的部门进行管理，在编制、审批以及实施操作上，为其建立了不同的管理体系，导致部门之间协调困难，在实施阶段，“多规”衔接复杂，进而影响了城乡规划改革工作的顺利进行，这一问题在我国空间规划体系中是非常典型的。总体来说，规划主要被分为两种类型，空间规划和发展规划，空间规划又被分成两种，建设开发和资源保护。目前已存在的空间规划大多依照的是所属部门的管理特点，从系统角度出发编制空间规划，规划编制强调管理部门专项性，对地方来说，这样的空间规划不具备综合性的特点，进而加快了规划范围以内容的扩张，很多规划问题、矛盾也就暴露出来了。

（二）标准不一、内容庞杂

不同类型的空间规划都有一套比较成熟的自成体系和标准。一旦规划编制的时期、规划期限以及基础数据的来源不同，那么实施编制的进度也就各不相同，规划目标很难对接的上。如果操作系统和坐标系统不同，将会导致空间上的用地难以实现对接。由于“多规”有着不同的标准体系，从规划成果上看，其实就是用地指标、空间坐标和发展目标方面衔接困难。当在不同类型的空间规划中落实相应的技术标准，就会使同一个空间主体产生对种矛盾。

一般情况下，是根据各功能区的政策、管制要求、开发方向以及定位等来规划主体功能区的，进而反映出空间政策具有约束性的特点；土地规划和利用重点关注建设用地以及耕地保护的控制目标，以加强对建设用地增长和农田保护红线的控制，反映出土地资源的约束性；空间布局和城乡发展方向是城乡规划的重点关注对象，又再次反映出空间引导的约束性；而缺乏健全的整体体系的原因，主要是各类型规划之间的内容各不相同。

（三）内容重叠、空间冲突

大部分空间规划都采用了指标控制和分区管制相结合的技术方法，从编制方面看，空间管控具备共同性，管控措施及分区本质也具有相似性。然而，各空间规划在分区问题上针对不同部门的管控需求对各自分区进行形式划分，分区地界呈交织状，进而导致各不同管控问题产生冲突，影响了与管控对象的关系。比如基本农田属于限制区，而在城规中基本农田属于禁止区。在建设区问题上，土规和城规的禁止范围有所不同。

二、国土空间规划体系构建的关键问题

（一）明确发展规划与空间规划两大体系

我国为了探索发展规划和空间规划之间的关系，颁布了《关于“多规合一”的通知》，其中明确提出要推动生态环境规划、土地利用规划、城乡规划以及经济社会发展规划的“多规合一”，其中的“合一”包括空间和发展两种类型的规划。在之后发布的文件中，又明确提出要对各类空间规划进行统筹、编制的空间规划要具有统一性、不断提高规划覆盖率等要求。由此可知，各类空间规划才是“多规合一”的重点关注对象，而对发展规划的“合”还没有到时候。所以，我国的发展规划和空间规划两大体系在长时间内都会处于并行状态，明确发展规划和空间规划的职责，使其自成体系。空间规划要根据发展规划的任务和要求进行，并在过程中实现其的相关任务和要求；在制定发展规划时，需要结合空间开发的适宜性、空间要素的配置以及资源环境的承载力等内容，以明确发展目标和任务。

（二）明确三层级垂直型的国土空间规划体系

空间规划作为政策工具主要协助国家调整空间发展，因此可知，空间规划体系层级的设置与行政管理体制息息相关。为了解决我国目前规划体系中存在的问题，要按照相关要求，以构建分级管理、相互衔接、全国统一的空间规划体系为目标，并从国外借鉴构建经验，使国土空间规划体系呈垂直型，也就是在市县、省和国家对国土空间规划进行统一编制，将其作为首要规划目标，再由其统领其他规划、部门政策、实施方案以及行动计划，以此形成三层级垂直型的国土空间规划体系。

（三）明确各级国土空间规划的事权和定位

1. 国家级国土空间规划。国家在突破规划的制度与技术壁垒时，应把完善的法律法规、分类标准以及统一“底数”作为出发点，进而保证各类空间规划具有协同性。国家在规划国土空间时要坚持“指导性、战略性、宏观性”的原则。国家级空间规划的约束力是相关部门在制定政策和编制统一规划时的主要依据。

2. 省级国土空间规划。省级空间规划要对所有空间规划的定位进行明确，并对各类空间规划的期限和时间边界、空间保护和发展边界以及功能和定位边界予以划定，以增强多规之间的联系。各省在规划国土空间时要坚持“战略引领与底线控制相结合”的原则。并且省级层面在编制空间规划要把国级空间规划作为依据，省级层面规划是落实国家战略、统筹省级、市县宏观和微观管理需要的平台，其作用是“承上启下”。

3. 市县级国土空间规划。各市县在规划国土空间时要坚持“底线管控与可操作性相结合”的原则。市县级空间规划不仅要落实省级要求，还要落实国家的规划要求，加强规划体系的衔接，把“建与非建”列为重点问题，对地线的控制线进行划定，绘制出规划蓝图。市县层面空间规划的蓝图体现了市县空间的可持续发展，是市县管理空间规划时的主要依据。通过构建三层级国土空间规划体系，以明确各级空间规划的事权，推动国土空间的稳定发展，利用山水树木建立生命共同体，统筹开发和利用、整治修复自然资源，进而提高国土空间的利用率。

综上所述，在我国的全面改革中，空间规划是国土空间规划体系的构建基础，国土用途管制是其主要手段，由此构建出“全国统一、相互衔接、分级管理”的规划体系。为推进国建治理体系和治理能力，完善自然资源管理体制，推进国家生态文明建设提供保障。