刘长青,雷勇辉,董宁,杨德松,张俊逸,楚光明

(1.新疆生产建设兵团林业工作管理总站，新疆 乌鲁木齐 830001;2石河子大学农学院，新疆 石河子 832003)

林业有害生物事关森林资源安全和生态安全，事关食品安全和人民生命安全；既是生态问题，也是民生问题。“十三五”期间，新疆林业生产建设兵团林业有害生物累计发生面积119万hm2，年均发生23.8万hm2，总体发生呈上升趋势，公益林、退耕林和部分经济林的食叶害虫、鼠害发生偏重，防护林和城镇绿化林蛀干害虫近两年局部危害加剧。据文献资料估算，2005—2007年兵团年均因主要有害生物危害造成经济损失达1亿元以上[1]，对区域林业建设成果和生态安全构成了严重威胁。

1 林业有害生物防治理念与策略的发展

兵团林业有害生物防治工作起步相对较晚，从体制建立到完善的过程经历了一个不断提高的发展历程。同全国情况相似，20世纪70年代前，以化学防治为主的背景下，采用彻底消灭的方法，大量使用剧毒农药，造成了环境污染。经过反思之后，兵团有害生物防治工作开始引入“综合防治”的概念，采取以使用化学农药为主、生物防治为重点，并与其他措施相结合的防控策略。1990年第二次全国森防工作会议出台“预防为主，综合治理”的防治方针，营林措施和生物防治开始不断受到重视。进入20世纪90年代，在国外可持续林业和有害生物持续治理理论的影响下，提出了森林有害生物的可持续控制策略，但关注的重点仍然是病虫害本身[2]。21世纪初，人们开始接受并倡导森林健康理念，治理的观念逐步被接受[3]。2005年全国林业有害生物防治工作会议在第二次全国森防会议防治方针的基础上拓展确立了“预防为主，科学防控，依法治理，促进健康”的新防治方针，确立了有害生物防治工作由重除治向重预防转变。与此同时，兵团林业有害生物防治策略也在国家积极倡导和先进省区引领示范下不断推进，并加以贯彻与实践，逐步成为新时期有害生物防治工作遵循的指南。

2 林业有害生物防治工作现状和问题分析

2.1 有害生物发生的形势

2.1.1 气候变化与发生诱因增多 近年来，因全球气候变化，气温增高、灾害天气增多已是无可争议的事实。调查发现，绝大部分有害生物的发生都与气温变化、缺水干旱、降雨洪涝等因素紧密相关[4]，气候异常更有利于有害生物的定殖繁衍,其中气候因子是决定性因素。2018—2019年兵团多数农田防护林因缺水干旱和2020年春季气温偏高等气候因素影响，导致多地多种食叶害虫、多种蛀干害虫混同大面积发生和腐烂病局部严重发生。

2.1.2 有害生物种类和危害范围增加 据2014—2016年普查结果显示，兵团现有森林病虫467多种，其中造成危害的20多种。近年来，造成重大危害的种类由20世纪90年代的10多种增加到现在的20余种，有近10余种次要病虫害上升为主要病虫害[5]。新的重大危险性种类不断出现，光肩星天牛、沙棘木蠹蛾、白蜡窄吉丁、黄刺蛾等多个种类入侵。云斑天牛、杨十斑吉丁虫、白杨透翅蛾和小蠹虫在兵团南北疆防护林和城市绿化林中定殖扩散蔓延迅速。多种新发、偶发性种类频发多发，危害严重且暴发成灾，给当地防灾减灾带来重大挑战。特别是光肩星天牛等危险性蛀干害虫的发生已逐渐形成由南疆焉耆地区向西、向南逼近生态脆弱的天然胡杨林区和由北疆农四师、五师重点发生区向东与农十二师及周边局部发生区形成向西快速合拢连片之势，区域面积不断增加，防控形势严峻。

2.1.3 退化林分增加和抗性较差 经过多年的努力，兵团虽然采取了封禁保护、抚育修复、更新改造、飞机防治、引洪灌溉等恢复措施，局部树势状况有所好转，部分区域有所改善，但森林健康状况没有得到根本性改善。由于森林分布不均、地域差异大，灌木林多、乔木林少，乔木纯林多、混交林少，人工林树种单一，稳定性差，自然条件恶劣，生态环境脆弱，易受外界干扰破坏，修复难度大。截至目前，全兵团人工林面积占17.91%，中幼龄林占77.16%，杨树、榆树、柳树、沙枣、胡杨5个优势树种面积占68.47%，人工林乔木纯林和混交林分别占91.53%和8.47%。多数林分的生长势较差，其中有很大一部分比重的人工林已进入病虫害高发期，新造林地大部分也因土壤盐碱重、沙化严重、多风沙天气等恶劣的自然条件，生物多样性低下，抵御有害生物侵害的能力较差。另外，由于人工林中成熟林和过熟林比重大(占41.06%)，更新采伐积极性不高、不及时，林间衰弱的濒死林木多，增加了感染病虫的概率。

2.1.4 入侵扩散蔓延的机会增加 随着经济、社会的快速发展，新疆兵团跟全国一样，与国际国内和地区间的交流交往日益增多，交通运输便捷，物流日益增多，林木、苗木转移频繁，林产品数量不断增加，新疆检验检疫任务越来越繁重，难度日益加大，携带有害生物进入新疆的风险大大增加。据调查和报道，目前兵团发生的重大危险的森林病虫害基本上都是外来有害生物，缺少天敌，传递手段与传播面积广泛，年发生面积达1.3万hm2以上，致死树木达百万株。如光肩星天牛、白蜡窄吉丁、沙棘木蠹蛾、黄刺蛾等传入和发生扩散都是因疫木及其制品调运造成的。重大林木害虫光肩星天牛、锈色粒肩天牛和白蜡窄吉丁虫等检疫对象在对由内地调入苗木的复检中多次被发现。另外，兵团与新疆维吾尔自治区地方同处在天山南北一块土地上，且为镶嵌式分布，但又分属两套管理系统。兵团植物检疫执法职能一直由自治区地方代管，这一特殊的管理体系给林业有害生物防控管理工作提出了有别于其他内地省(区)市的新课题和新任务，相比而言有害生物管控难度更大，风险更高。虽然兵地联防联控工作机制、联席会议和区域统防统治制度实行了多年，但因区域兵地双方的组织管理方式、承包管护形式、资金保障、设施装备、技术支撑等方面存在较大差距，实际工作中很难做到监管、防控同步同效，而且彼此互相侵染扩散机会也在增加。

2.1.5 适时防控的难度在加大 兵团人工林面积按权属划分，国有占63.45%、集体占0.17%、个体占36.38%，在现有未成林造林地中个体比例达57.39%。随着防护林改革配套步伐的加快，非公有林所占比重将会大幅度增加。林业个体承包造林数量扩大，有害生物防治主体数量增加，防治的组织管理和检查指导任务加重，开展适时、集中、统一、防治和群防群治的难度增加，区域防治成效难以保证，极易错过防治最佳时机，造成危害加重或疫情扩散蔓延。

2.2 有害生物管理的再认识和定位问题

目前，兵团仍不同程度存在对林业有害生物的危害性、灾害的特殊性和治理上的长期性、艰巨性认识不足的问题；一些防治管理机构没有发挥职能作用，没有真正认识到林业有害生物防治工作的重要性，“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的现象普遍存在。有的地方甚至片面认为，防治工作仅仅是配药打药、防病治虫，忽略了有害生物管理机构的行政执法和行业管理职能设置与作用发挥的重要意义，在事业单位机构配套改革中淡化、弱化防治机构管理属性和职能的问题突出；特别是兵团行政检疫检验执法权一直未经自治区授权的情况下，依法防治的管理职能缺失，工作中常处于权责不清的不利地位。

2.3 有害生物管理未纳入营林全过程问题

“预防为主”的防治方针没有得到真正落实，重栽植轻保护、重防治轻预防的现象普遍存在[1]。一些地方和部门还没有把防治工作真正纳入林业生产的全过程管理。在苗木育种时采穗不规范、不严格，注重速生指标，忽视抗性选择。许多重点防护林工程、林网化整体推进项目和退耕还林工程造林设计中缺乏或弱化防治措施，大量外来树种引种、大面积人工纯林营造模式普遍存在。抚育管理措施滞后，尤其是节水灌溉基础设施建设不配套，可操作性不强，造成树势衰弱，单一化学防治为主导致生物多样性差，引发大量有害生物发生危害。部分师团行政领导和防治专业人员的观念仍然停留在重显绩和速效、轻潜绩和长效，常把林业有害生物防治工作单纯地看作是救灾工作，出现“平时无人问，灾时忙一阵” 的现象，没有将有害生物管理工作纳入营林全过程，没有形成长效机制。

2.4 有害生物管理机制和标准化问题

目前，实行的防治目标管理指标体系更多的还是约束森防行业自身业务工作的指标[6]，对地方政府乃至林业主管部门缺乏约束力，可操作性和实用性不强，有时还不能全面反映基层的实际工作情况，影响基层的工作积极性。为适应市场经济和林业体制改革要求，推进政府购买社会化服务机制尚未形成。防治市场管理机制不规范，防治技术及配套标准不健全，急需建立和完善监测、调查、防治承包制、招投标制和监理制，建立防治和监理组织的资质认定标准、防治标准、质量验收标准、标的计算等规范制度和标准，亟待为推进防治科学化、法制化、规范化、标准化保驾护航。同时,群众发现病虫害情况举报困难，缺乏有效机制引导广大群众关注和参与林业有害生物的预防和控制工作，难以形成“群防群治”的林业社会化防治新格局。

2.5 有害生物防治能力提升与建设问题

目前，兵团现有的防治体系基础设施建设还是“十五”“十一五”时期建设的，至今没有补充更新，较为落后。在防治能力提升工程建设方面与自治区地方相比差距越来越大，仅“十三五”自治区平均每年投资中央预算内资金达1 000万元以上用于测报体系建设。平均每个中心测报点投资29.3万元左右,主要补充更新测报点防控工作所需设备，而兵团基层中心测报点交通工具缺乏，测报标准地数据采集设备老化，许多不能运转已是常态。监测预报所需的虫情测报灯、测报数据采集终端、远程监测、远程诊断终端等设备落后，不能满足监测覆盖面要求，基础数据不准确、预报准确率不高，对实际防治指导意义不强。防治机械严重不足，常用器械陈旧、缺损严重，与高大林密相适宜的防治器械更是缺乏，不能满足防治作业要求。防治科研滞后，经费缺乏，技术更新不足，科技支撑乏力，许多关键技术、重点问题没有得到及时解决，无力保证实现精准高效安全的防治目标。

2.6 有害生物防治资金投入与筹措问题

防治资金筹措渠道不畅，资金投入不足，资金预算管理制度需要完善加强。尽管近年来对有害生物防治的投入有了一定增加，但防治经费增加的幅度远远小于林业建设经费增加的幅度[7]，投入标准偏低，渠道不畅，适时有效防治难以保证，没有把防治经费纳入财政预算，使经常性的监测调查、风险评估、科技攻关等预防性、前瞻性工作难以有效持续开展。特别是预防资金投入严重不足，大多表现为“有灾有钱，无灾没钱”“小灾小钱，大灾大钱”，始终没有改变“灾后救灾” 的被动局面。尤其在生态补偿金和植被恢复费中有害生物防治补助经费份额偏少，一些地方的资金拨付时间超过1年，时效性差。

3 对策与建议

3.1 准确定位布局有害生物防治工作

林业有害生物防治工作是一项外部性很强的公益事业[2]，是国家公共灾害防治体制的重要组成部分，应加快将这一工作纳入各级政府的重要议事日程，动员社会各方面力量，在财力、人力、物力等方面给予支持和保证。林业有害生物防治管理机构是林业有害生物防治、检疫和监测的执行者和管理者，明确防治机构的行政管理和行业执法职能，使机构设置、人员配备和经费投入与有害生物防灾救灾任务需求相适应。按照新《森林法》要求，把林业有害生物防治工作像森林防火和扑救一样真正纳入各级地方政府的职责范畴，准确定位而非林业主管部门的全部职责极其重要。林业有害生物防治工作具有很强的政策性、社会性、经济性和技术性，它与经济社会的发展和多部门协调配合等都密切相关。做好新形势下的这项工作必须认识自然规律、尊重客观规律、遵循发展规律，所以，防控工作要按照客观规律办事，在准确定位的基础上合理调整布局生产力三要素，增强依法治理和科学防控的能力。

3.2 坚持保护优先和高质量发展并重

当前，兵团森林资源存量和增量不足、质量不高，是其发展的主要矛盾和突出问题。新疆兵团地处两大沙漠周缘风头水尾，环境条件恶劣，自然资源存量少。现有的森林资源185.67万hm2，其中主要以梭梭、柽柳、沙拐枣、琵琶柴等为主的灌木林面积100.66万hm2，占天然林119.95万hm2的83.92%；胡杨等为主的天然乔木林14.25万hm2，占11.88%，比重较低。大多数荒漠林分植被覆盖度低、林分质量差、衰弱退化严重；而以防护林、退耕还林为主的人工乔木林面积10.74万hm2，占人工林26.18万hm2的41.02%，其中人工林乔木纯林和混交林分别为9.83万hm2、0.91万hm2，分别占91.53%和8.47%，结构单一，稳定性和抗性差，加之水资源不足，缺水干旱现象严重，后续产业支撑乏力。另一方面，以造林为主的林业建设又是加快美丽兵团建设重要途径之一，改善生态环境，增加国土绿化面积，实现兵团“十四五”提出的到2025年新增森林面积13.3万hm2、覆被率达到19.46%的目标，实现“质”与“量”双增长是现实的迫切要求。但是，据森林资源调查数据显示，兵团的林地资源稀缺，可造林的立地多数为戈壁沙漠和盐碱荒滩，条件差、困难多，仅前期林床改良和节水设施配套投资平均达37 500～45 000元hm-2，抚育需要的后续投入更多。多年实践证明，干旱、半干旱区造林如没有国家资金支持和后续产业支撑是难以持续的，生态建设成果也难以巩固。从某种意义上说，对于生态环境脆弱、森林资源匮乏、造林任务艰巨的兵团，资源增加的潜力实际上受林地、水资源的约束，发展空间已越来越小；相比之下，对现有森林资源进行大力保护，提高林分质量，最大限度发挥好森林的生态、经济效益显得尤为重要。因此，如何提高造林质量、保证林木成活、促进林分健康发展的防治任务显得越来越紧迫。

3.3 推进生态调控和健康理念落地

目前，兵团生态建设已进入了保护优先、退化修复、配套改革关键时期，大力推行以生物和营林防治措施为主的生态调控理念正逢其时。营林上多策并举，推广乔灌草混交、多树种合理配置的新造林模式；积极开展生物多样性保护，减少化学药剂使用，实行绿色或无公害防治；推广花绒寄甲等天敌昆虫的利用，啄木鸟招引及性诱剂、灯诱、饵木(沙枣、臭椿等)诱杀等生物防治，是实现林业有害生物可持续防控的必由之路。特别是近年来，重大危险性蛀干害虫和外来有害生物的入侵，使三北防护林和荒漠灌木林损失较大。为遏制其猖獗的态势，兵团在防控工作中积极示范推广以抚育管理为主的营林措施、以生物防治为主的生态调控措施、以物理防治为主的补充措施和以化学防治为主应急措施等，通过治理项目示范引领取得明显阶段性成效，开始成为新时期防控主要策略，为今后进一步将生态调控、森林健康理念贯穿营林全过程积累了宝贵检验。

3.4 加强监测预防和入侵生物防范

林业生物灾害是一种自然灾害，有其自身种群定居、繁殖和消长的内在客观规律[2]。做好前期监测预警，防患于未然，做到“治早”，将其扑灭在萌芽状态，可收到事半功倍的效果。然而，由于多年来林业有害生物灾前早期预防为非显性业绩而常被忽视，工作重点常放在灾后救治上，使防治工作囿于救灾的被动局面。因此，为减少林业有害生物对林木危害损失，着力加强监测预防工作才是防治的关键。外来有害生物的入侵和危害直接关系着区域经济安全、生态安全[8]。应把防范外来有害生物的入侵作为有害生物防治工作的重中之重。从建立林业外来有害生物入侵风险的评估体系、加强林木种苗引种审批管理、严格检疫隔离试种等措施入手，加强外来有害生物监测，及时准确掌握疫情动态，将其消灭在未定殖和造成经济损失之前。

3.5 深化配套改革和推进依法治理

林业有害生物防治工作具有行政性、法制性、经济性和技术性等特点[5]，其职能的履行必须依靠行政手段来推进、依靠法制手段来保障、依靠经济手段来促进、依靠技术手段来实现，四者缺一不可。由于防治工作的特殊性决定了今后更多技术层面的问题需要通过行政执法等形式来实现[3]。林业有害生物防治工作应以推进依法防治为切入点，强化队伍建设和执法监督，大力提倡文明执法、公正执法和严格执法，努力从源头上预防林业有害生物的危害和扩散蔓延。当前，为全面贯彻落实“预防为主，科学治理，依法监管，强化责任”的林业有害生物防控工作方针，进一步加强林业有害生物特别是重大林业有害生物防控工作，落实兵、师、团各级政府的防控责任，客观、公正、准确评价各地林业有害生物防控工作情况尤为紧迫。建立完善突发事件应急机制和协同御灾机制，加强兵地重大有害生物的联防联治和统防统治。

3.6 创新完善机制和加强能力建设

有害生物监测预报、检疫检验和重大危险性有害生物的应急救灾工作应作为各级政府责任纳入公共财政预算[7]。在按照林业分类经营和产权制度的要求，政府负责公益林和重大危险有害生物的防治，经营者应当负责商品林的防治。政府和林业主管部门应当实行政府社会化购买服务，积极引导、鼓励和支持各种所有制经济组织开展林业有害生物专项咨询、调查和防治服务。进一步完善监测预警、检疫御灾、防治减灾和应急救灾四大体系建设，加强机构队伍处理能力和科技支撑能力建设，加大技术培训和科技示范推广力度，大力推广先进适用技术，不断提高防治科技含量。