肖乃涛，陈廷柱

（华中科技大学 教育科学研究院,武汉 430074）

一、引 言

创建于1951 年的印度理工学院（Indian Institute of Technology）,在 2006 年《泰晤士报》全球大学排名中，其工科领域仅次于麻省理工学院、加州大学伯克利分校，位居全球第三、亚洲第一。“印度理工学院的科技实力和学生质量，比清华、北大、复旦加起来还厉害”的论争，“印度理工学院在印度的地位,相当于哈佛、麻省理工、普利斯顿加在一起美国的地位”的褒扬，“考不上印度理工，才读麻省理工”的传说［1］12，“印度科学皇冠上的瑰宝”的美誉，无不彰显着印度理工学院在世界一流大学中的地位和影响力。

印度理工学院为何能够在短短五十年内跻身世界一流大学？中外学者见仁见智，探讨了诸如国家的重点投入、英语的天然优势、优势的师资队伍、良好的校企关系、信息技术的快速发展、严苛的联合入学考试制度（JEE）［2］、高度的国际化、强大的校友会等因素，从不同层面解答了这个问题。总体来看，世界高水平大学无外乎两种发展路径，“一种是学术积累，如牛津大学、剑桥大学、哈佛大学、巴黎大学，等等。经过几百年在人才培养、高深知识探索中发展学术，逐步成为高水平大学。另一种是管理创新，如英国的沃里克大学、香港科技大学，等等。通过管理创新、推进学术发展，短短几十年进入了世界一流大学行列”［3］。在笔者看来，印度理工学院成功的关键无疑在于管理创新。同为发展中国家，深入考察和分析印度理工学院的管理体制机制，尤其是治理结构，总结其经验得失，必将对我国世界一流大学建设有所裨益。

二、“双重自治”——印度理工学院治理结构的历史选择

每所大学创建之初，大学所有者和管理者都会制定一系列规范和理顺大学内外部关系的制度安排。这些制度安排必不可少地涉及两个方面的关系处理：一个是大学与其举办者、管理者的关系，核心是大学与政府的关系；另一个是大学内部的关系，主要是校、院、系三级建制的权力关系。其中，大学与政府的关系是第一位的、决定性的，是“皮”，大学内部的关系是第二位的、从属性的，是“毛”。［4］对应这两个关系维度，大学自治也相应具有两个层次。“大学自治可以简单地从两个层次上来分析，这就是大学本身在社会中的独立的身份，以及大学之中基本学术单位的自治地位。因此，大学自治就是由宏观自治和微观自治的双重结构来实现的。”［5］

大学“双重自治”结构中的宏观自治，是指大学相对于政府和社会不受外部干扰的治理；微观自治则是学院及其他校内教学科研单位相对于大学的自治。“然而，至关重要的一点，这种双重的自治结构是相互依赖的，两个层面之中任何一个的缺乏就会使另一个也失去意义，从而使大学自治结构坍塌。一切旨在从事思想和知识层面的创造性活动的团体，都会趋向于以如此结构为基本框架。”［5］由此可见，宏观自治为微观自治提供外部治理环境，微观自治为宏观自治创造内部治理效能，“双重自治”相互依存、相互促进。

1947 年印度独立，百废待兴，亟需大批一流的理工人才。印度政府不惜牺牲基础教育和中等教育，举全国之力推动世界一流理工大学“织梦行动”［6］。时任总理尼赫鲁任命 R·萨尔卡尔组建专家委员会，筹划建立高等理工学院。萨尔卡尔委员会在深入考察欧美大学管理体制机制及治理结构之后，提交了名为“印度高等技术教育”的临时报告，提议以麻省理工学院为蓝本，在印度的东部、西部、南部、北部地区建立4 所高等理工学院，培养与国外一流理工学院相媲美的工程技术人才。根据这一提议，1951 年8 月18 日，第一所印度理工学院在印度东部的卡拉格普尔（Kharagpur）宣告成立［7］。这所自诞生之日就肩负特殊使命的印度理工学院，是实现印度世界一流大学梦想的试验田，是印度“用脑力重建国家”战略的实践地。

1956 年，印度国会出台了《理工学院（Kharagpur）法案》，也称为“卡拉格普尔法”，就是以印度理工学院第一所分校的名字命名的。根据该法案，印度理工学院属于国家重点学院，地位高于印度综合大学、准大学、研究院、综合大学附属学院等其他高等教育机构。《1961 年印度理工学院法》《1963 年印度理工学院法（修正案）》进一步确定了印度理工学院“双重自治”结构，赋予了印度理工学院在人才培养、科学研究等方面享有独立的学术政策、独立的招生权和学位授予权。“《理工学院法案》无疑是印度政府通过的成功法案之一，它给予了理工学院完全的自主权。这在印度高等学府中是独树一帜的。委员会中少了政治掮客，大家开始了真正的、客观的讨论。所以，他们所做的决定远比那些具有双重标准的政客和官僚们参与时要客观合理得多。”［8］多次修订的《印度理工学院法案》，以法治方式解决了印度理工学院在初创和成长中的体制机制难题，降低了外界过多的人为干预，使得印度理工学院能够在吸收采纳欧美大学“双重自治”结构的基础上，大胆革新大学内外部治理，为印度理工学院步入世界一流大学奠定了厚实的制度基础。

三、“三角协调”——印度理工学院宏观自治模式

现代大学是个典型的利益相关者组织，“从学校的外部结构来看，大学的主要利益相关者有：执政党、各级政府、用人单位、学生家长、校友群体、捐赠者、合作伙伴、所在社区、社会公众、新闻媒体等。在大学内部人员结构中，学生是学校的主体，教师是学校办学的主体，高级管理者是学校办学的主导，中层管理者和其他员工是学校办学的支撑”［3］。印度理工学院在外部治理方面苦心孤诣，在政府、社会的大力支持下，形成了“三角协调”的宏观自治模式（见图1）。

政府重点支持印度理工学院发展。印度理工学院从初创、成长到壮大，始终离不开政府的身影，印度政府的政策导向与支持作用，是印度理工学院走向世界一流理工大学的重要力量。印度政府制定的《科学政策决议》（1958年）、《技术政策声明》（1983 年）、《新技术政策》（1996 年）、《信息技术法》（2011 年修订），有力地推动了印度理工学院的发展［9］。根据印度有关法律规定，印度实行中央、邦、地方三级教育管理体制，印度高等教育经费由中央政府和邦政府共同负责。政府财政投入是印度中央大学、邦立大学主要的经费来源。印度在1990 年代之前，教育经费投入严重向高等教育倾斜。1950 年至1983 年，印度高等教育经费政府投入比例从49.1%提升到79.6%，而其他经费来源则从50.9%下降到20.4%［10］。印度高等教育生均教育经费处于世界高等教育生均经费后列，远远低于中国等发展中国家，约为同期中国高等教育生均经费的1/6。印度政府依托大学拨款委员会对高等教育进行规划、指导和管理。印度大学拨款委员会对高等院校的拨款非常不均衡，其中85%的高等教育经费下拨给了不到1%的高校，覆盖约3%的学生。政府每年给每一所印度理工学院的拨款约为九亿至十三亿卢比,而给其他理工大学的拨款总额不到二亿卢比,印度理工学院受重视程度和支持力度可见一斑。

图1 印度理工学院“三角协调”的宏观自治模式

社会力量深度参与印度理工学院建设。社会力量主要由三个方面构成：一是印度企业与印度理工学院深度合作。印度早在1961 年就通过了《学徒法》，建立了政府主导、企业参与的学徒制：不管是国企还是私企都有法律义务为大学生提供必要的实训场所和培训设施。［11］企业不仅为印度理工学院学生提供实习场所、就业机会，还不遗余力地在国内外宣传推介，成为印度理工学院萌芽、发展、壮大不可忽视的重要力量。二是庞大的校友会不仅通过多种形式援助、帮助印度理工学院发展，为印度理工学院在全球范围内赢得美誉，还凭借其在经济、学术、教育方面的影响为印度理工学院办学活动提供咨询并进行监督；三是社会慈善人士对印度理工学院物质环境的更新、办学经费的补充做出了较大贡献。

印度理工学院通过组织扩散回应各方支持。印度理工学院在获得政府、社会力量支持的同时，积极响应国家号召，渐进扩展办学规模，培养了大批社会急需的一流信息技术人才。1950 年代末至1960 年代初，印度理工学院孟买（Bombay）分校、马德拉斯（Madras）分校、坎普尔（Kanpur）分校、德里（Delhi）分校先后建成。1990 年代末至21 世纪初，新建古瓦哈蒂（Guwahati）分校、改制组建罗克（Roorkee）分校。2012 年，贝拿勒斯印度教大学工程学院转制为印度理工学院瓦拉纳西（Varanasi）分校，新增加罗巴尔（Roper）分校、巴特那（Patna）分校、曼迪（Mandi）分校、印多尔（Indore）分校、布巴内斯瓦尔（Bhubaneswar）分校、海德巴斯（Hyderabad）分校、焦特布尔（Jodhpur）分校和甘地纳加尔（Gandhinagar）分校。［12］至此，印度政府历时61 年分三批建立了16 所具有独立法人地位的印度理工学院分校。

英国《泰晤士高等教育》（Times Higher Education）2018—2019 年亚洲大学排名显示，印度理工学院7 所分校分居亚洲大学第44 名至112名之间，相当于我国7 所“985 工程”大学办学水准（见表1）。“印度理工学院的毕业生在商界、学术界及科研界的实力已经可以与大英帝国鼎盛时期的牛津和剑桥大学毕业生相媲美了。”［1］108更令人惊异的是，印度理工学院 7 所分校合计三万余名学生，每年办学经费十亿元左右。而我国7 所“985 工程”大学办学规模超过二十万人，年均经费合计三百亿元左右。印度理工学院名义上是一所理工大学，事实上已经成为16 所具有世界一流水准大学的集群。

简言之，印度政府与印度理工学院、印度理工学院与国内外企业及校友在垂直和水平两个方向进行权力互动。政府成为印度理工学院办学活动的宏观调控者、资金提供者和行政干预者；企业、校友等社会力量是印度理学院的全面合作者和支援监督者；印度理工学院各分校通过管理委员会和议事会组织协调内外部利益相关者。“三角协调”宏观自治模式，充分调动各利益相关者深度参与印度理工学院治理，进行利益博弈和权力制衡，使得“印度人清楚认识到政府与官员权力决不能渗透到大学中去，否则将毁掉高等教育”［14］，从而将法律和大学章程规定的办学自主权由“政策文本”落到实处，助推印度理工学院建设世界一流大学。

表1 印度理工学院分校基本情况

四、三级协同——印度理工学院微观自治机制

高等教育后大众化时代，现代大学是由多元、异质、矛盾的子系统构成的巨型复杂系统。印度理工学院拥有16 所相对独立、各具特色、竞争发展的分校，不同分校受自身所处的制度环境及利益诉求影响，转化、消解上层指令，形成各自的行为逻辑，对大学协同治理产生促进或阻碍作用。［15］为此，印度理工学院在内部治理方面，实行的是既不同于中国高校，也迥异于印度其他高等教育机构的“三级协同”微观自治机制（见图2）。

第一层级的是视察员（Visitor）。《1961 年印度理工学院法》规定印度现任总统是印度理工学院的“视察员”［16］。视察员处在印度理工学院治理结构的最高层,对学院的事务有最终决定权。根据印度大学法，视察员有权视察高校工作，有权派人或工作组检查大学校舍、图书馆、设备、考试、教学和其他工作，有权派人检查大学的行政管理和财务工作。印度理工学院各分校管理委员会主席由视察员任命，各分校校长的任命也须得到视察员许可。从表面上来看，印度理工学院作为政府建立、法律钦点的国家重点大学，视察员作为最高领导，可能会出现官僚主义对学校自治的干预。［17］但实际上，印度总统担任了印度所有中央大学的视察员，因此视察员在很大程度上只是个荣誉性职务，并不会过多干涉大学内部事务。印度政府让渡大学管理权限，实行“无为而治”，既能确保国家控制印度理工学院的办学方向，又实际上赋予了印度理工学院广泛的办学自主权。

图2 印度理工学院“三级协同”的微观自治机制

第二层级的是印度理工学院理事会（IIT Council）。理事会是统管印度理工学院各分校的中央机构，是协调印度理工学院办学活动的最高组织。在人员组成方面，印度人力资源与发展部部长任理事会主席，其余五十名左右成员主要包括：16 所分校管理委员会主席、分校校长；大学拨款委员会主席；印度科学与工业研究理事会主任；班加罗尔印度科技学院理事会主席；班加罗尔印度科技学院主任；中央政府委任的教育部、财政部代表3 人；视察员委任的3—5 名教育、工业和科技方面专业人员，以及3 名国会议员等［18］。从理事会人员构成来看，由于印度理工学院分校扩容，政府代表和国会议员在人数上不足一半，理事会主席、秘书长等由政府要员担任，加之分校管理委员会主席及校长也是由印度总统任命的，因此理事会的官方背景很深厚，可以保证政府对印度理工学院的宏观调控和全面协调。但是，理事会成员中由视察员指定的3—5 名专业人员，以及16 所分校管理委员会主席及校长，都是教育、科技或工业方面的教授、专家，具有良好的教育素养。更为重要的是，理事会的主要职责是对印度理工学院进行宏观管理和协调，仅对各分校的课程设置、学位以及入学标准等学术事务提出建议，制定有关管理政策，审查各分校的发展规划及年度预算，但不干涉各分校具体的行政管理及学术事务。理事会的人员构成和组织结构保证了理事会决策尽可能的科学、专业，最大程度地降低了理事会的管理失误，实际上给予了印度理工学院各分校充分的办学自主权。印度理工学院16 所分校在理事会的统领下，既有合作，也有竞争，形成了“联邦”式、松散型，比肩于美国常春藤联盟、英国罗素集团、德国理工大学联盟、加拿大高校联盟、澳洲八校联盟［19］的一流大学集群，抱团寻求政府和社会支持，不断提高分校影响力和社会美誉度。

第三层级的是印度理工学院分校管理委员会（Board of Governors）和评议会（The Senate），分别负责分校的行政管理和学术管理［20］。《印度理工学院法》及其管理条例规定分校管理委员会全权管理和控制学校。从人员构成来看，分校管理委员会除主席由视察员任命外，校长是管理委员会的当然成员，其他成员还包括分校所在地邦政府任命的1 名技术专家或实业家；理事会任命的4 名教育、工程或科学方面专业人士；评议会推荐的2 名教授。从人员比例来看，校外人员占分校管理委员会多数，但是这些校外人员不经常来学校，对学校日常管理和学术事务多是协调沟通，真正发挥作用的还是校内专家教授，从而克服了行政权力对学术权力的干预。

评议会是各分校极为重要的学术管理及决议机构［21］。分校校长是评议会的法定主席，由印度理工学院理事会任命。评议会其他成员包括副校长，各学院指定的教授，管理委员会主席与校长商定的3 名科学、工程、人文学领域校外专业人士，还有政府官员、学生、毕业生以及工商界的代表。评议会下设学生委员会、财经委员会、咨询委员会等专门委员会，负责协助评议会开展学术管理、制定财政政策。各分校评议会主要是对分校各个学院进行宏观管控，定期评价各个学院的学术活动，对各个学院的优劣得失进行讨论，并将讨论结果及建议提交给分校管理委员会及其下设的专门委员会。

以印度理工学院德里分校组织结构为例［22］：分校管理委员会主席、议事会和校长、副校长构成第一层，研究制定分校立法和政策；分校各学院院长、主任处于第二层，具体负责校学术事务和行政事务；中高层管理人员属于第三层，负责程序执行并维持日常性工作。院长、系主任一般由资深教授担任，知名学者可轮流出任学校高级管理人员，并配有专职秘书协助处理日常事务。各层次管理人员在学术问题上平等地尊重教师的自主权。比如，卡马思教授是机电工程领域的世界级专家，在考评学生成绩时他有权只给一个A、一个B，其他学生只能得到 C、D、E，甚至 F［1］27。学术自治、教授治校的理念在印度理工学院以一贯之。值得一提的是，大学生在印度理工学院微观自治中有很大的发言权，许多职能部门中有学生代表，涉及食宿、招生、收费、教学安排及考试事务，校方要充分考虑并尊重学生的意见和建议。

总的来说，印度理工学院在外部治理方面，政府采取“无为而治”，行政权力退居其次，最大程度地克服行政权力对学术权力的干预；在内部治理方面，坚持“学术本位”，三级管理层次并不是真正意义上的上下级关系，视察员务虚不务实，权力重心下移到底层的分校管理委员会与评议会。印度理工学院“三角协调”的宏观自治模式与“三级协同”的微观自治机制，相互支撑、相得益彰，使得以教授为代表的

教师群体成为办学主体，大学自治、学术自由落到实处，管理体制和治理结构变革助推印度理工学院短期内晋升世界一流大学。

五、上下协同——我国大学“双重自治”的可行路径

中国和印度同为发展中国家，国情相似，但是建设一流大学的路径截然不同。印度建国后通过国家立法建立一流大学试验“特区”，模仿并创新一流大学“双重自治”结构，在相对较少的投入、不太长的时间内创建出印度理工学院这所世界一流大学，并推动其向一流大学集群发展。而我国则花费了相当长的时间和巨额的经费普及义务教育、推进高等教育大众化，直到20 世纪末才启动世界一流大学建设计划。我国建设世界一流大学，不应仅仅比较一流学术队伍、一流科研成果、一流学生质量、一流学术声誉的优劣，更重要的是在于对标先进管理模式，逐步建立契合世界一流大学的治理结构。

大学治理结构是高等教育管理体制机制的核心内容，也是高等教育管理体制机制改革的重点和难点。欧美大学体制虽然存在着相当大的差异，但是都具有“双重自治”的结构（见表2）。相对而言，在宏观自治方面，德国大学是有欠缺的自治，美国大学的自治程度高；在微观自治方面，美国大学在融合系科制、讲座制的基础上，实行“大学—学院—学系”的组织模式，不如德国实行直接的教授治校更能保障学术自由。我国大学权力结构兼具欧美大学的特点，然而却同时具有两者的缺点（见表3）。“因此，现今大学的发展模式多是采取两者结合的途径，在外部关系之上，实行法人治理，而内部关系上，应该采取德国的教授治校的办法。”［23］我国推进大学“双重自治”，要认真总结欧美大学的成败得失，学习借鉴印度理工学院的成熟经验，扬长避短，充分发挥后发优势。

表2 德国、美国大学“双重自治”程度比较

首先，政府要深化“放管服”改革，自上而下地赋予大学独立法人地位。法人地位是现代大学独立性的有效制度保障。从大学宏观自治来看，我国高等教育管理体制机制改革的重心在于政府从法律上赋予大学的独立身份、保障大学的自治地位。我国《教育法》《高等教育法》虽已颁布实施二十多年，我国公办高校法人地位在私法（民事法）上是明确的，然而在公法（行政法）上比较模糊，并没有获得独立身份和自治地位，办学自主权更多地停留在“文本”上。2016 年，2246 所普通高等学校集中完成了大学章程制定工作。许多高校以制定大学章程为契机，通过依法具体重申型、依法原则声明、刚性集中索权、柔性分散突围、申明“不禁则可”等多种策略，最大程度上谋求办学自主权和大学自治。可是，我国大学章程是由教育行政主管部门核准的，属于行政规章，难以成为大学依法自主办学的宪章。政府应该改变以往包揽一切的做法，在社会组织建设和发展过程中扮演鼓励者、引导者的角色，而不是主导者，更不是直接的操办者［24］。《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》体现了政府转变职能的决心；教育行政管理部门在“放管服”过程中，可以借鉴欧洲大学公务法人制度、美国大学董事会法人治理结构，逐步解决我国高等学校事业单位法人的行政主体定位问题，将高等学校作为半独立的行政主体，名正言顺地行使一定的公共权力。届时，高等院校能够依据大学章程在“中央和地方分级管理，以省级政府管理为主”的高等教育管理体制下争取更加完整的自治地位，在一定程度上促进政府“放管服”改革，“抖掉”政府对高等学校过多的束缚以及不必要的制度嵌套。与此同时，根据“有权必有责、用权受监督”的原则，大学将受到行政法、民法双重制约和监督，更有利于维护各利益相关者的合法权益，进一步提高教育服务质量和水平。

表3 欧美大学与中国大学的权力结构比较

其次，学院要完善内部管理体系，自下而上地试行“学院办大学”。大学是个抽象的概念，无论是学生、教师，还是人才培养、科学研究、社会服务，最终的落脚点在学院。当前，我国大多数高校学院的管理水平明显落后校级层面的治理水平：校院之间的责权不明晰；学院领导多由学校任命，学院主要领导权力过大，“对上负责”比较严重；学院学术委员会、教职工代表大会大多形同虚设。更突出的问题是，学校层面很多制度设计，根本没法在学院层面复制，比如党委领导下的校长负责制、党委常委会、校长办公会制度等。从大学微观自治来看，学院应具备实体性、主体性和自主性。为此，有必要从校院两级管理中的突出问题着手，进一步界定、区分、调整校院两级政治权力、行政权力、学术权力和民主权力的性质、特点和适用范围，建立健全不同权力的运行体系、制约机制，实质性推进“校办院”向“院办校”转变；试行教授委员会选举提名院长、讨论决定学院年度预算和人才培养方案等改革举措，充分发挥以教授为代表的教师队伍在学术评价、学科专业建设、学术资源配置等学术决策和管理中的重要作用；确保行政权力主要用于为师生和教学科研服务，促使学院行政权力、学术权力各归其位、各尽其责，逐步建立既与国际接轨、又符合院情的现代学院制度。

第三，政府、大学和学院上下协同推进大学“双重自治”，逐步建立“现代大学制度”。“自上而下”“自下而上”两条改革路径具有相对性，两者关系也较为复杂。有的改革可能形式“自上而下”而实质“自下而上”，有的改革却是形式“自下而上”而实质“自上而下”；一些改革先“自上而下”后“自下而上”，另一些改革先“自下而上”后“自上而下”。无论是“自上而下”改革，还是“自下而上”改革，两条路径都有其限度，需要上下协同才能取得改革实效。从大学“双重自治”结构来看，大学要有独立身份，学院要有自治地位，缺一不可。政府与大学、大学与学院上下协同的接合点在于建立“现代大学制度”。尽管人们对“现代大学制度”的内涵外延、基本范畴有争议，但是“现代大学制度”具有共同内核，那就是《国家中长期教育发展规划纲要（2010—2020 年）》提出的“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”，换成国外的语境就是“分权、自治、民主、制约”。“现代大学制度”不是某种单一的制度，也不是某一种具体的制度，而是多种制度的总合，是一种制度体系。不论国家大小、发展程度高低，均应将“现代大学制度”作为发展高等教育事业的基本依托。

大学自治是建立“现代大学制度”的第一步，也是最关键的一步。建立“现代大学制度”是一项系统工程，不是政府自上而下下放某些权力，也不是大学及学院自下而上摸索某些行之有效的经验就能够解决的，尽管自上而下放权、自下而上探索是不可或缺的。建设中国特色“现代大学制度”，既要体现“现代大学制度”的共性特征，也要坚持传承中国特色，但不能因为强调中国特色而偏离“现代大学制度”的共性要求，更不能不顾我国的政治制度、经济制度和文化制度，完全照搬西方大学治理模式。为此，必须立足中国国情，自上而下地改革政府与大学的关系，自下而上地变革大学与学院的关系，上下协同，对我国大学制度存在的问题进行体系化改革，大力推进大学“双重自治”，以期早日建成中国特色、世界水准的“现代大学制度”。