李斯琴

内蒙古大兴安岭森林资源问题分析及应对措施

李斯琴

（南京理工大学江苏南京210000）

内蒙古大兴安岭林区对生态、社会、经济的可持续发展起着重要的战略性作用。应在加强森林资源防护的基础上，通过明晰产权、“庇古税”、完善生态补偿机制等措施，实现资源的长期可持续发展和利用。

森林资源；资源可持续；大兴安岭

1 森林资源的基本现状

1.1 基本情况

内蒙古大兴安岭林区位于内蒙古自治区东北部，地跨呼伦贝尔市和兴安盟9 个旗市（牙克石市、扎兰屯市、根河市、额尔古纳市、鄂伦春自治旗、鄂温克自治旗、阿荣旗、莫力达瓦达斡尔族自治旗、阿尔山市）。国有林区林业主体生态功能区总面积10 677 496 hm2，居全国国有林区之首。其中：林地面积9 978 825.3 hm2，占总面积的93.46%；非林地面积698 670.7 hm2，占总面积的6.54%。其中有110 万公顷从未开发的原始林，以及8个共计124 万公顷的国家级和省级自然保护区。

内蒙古大兴安岭林区主体植被为寒温带明亮针叶林，是我国该类面积最大的林区。而兴安落叶松林是分布范围最广，最有代表性，面积最大的森林类型，占全部林地面积的70%，其他主要植被类型有樟子松林、白桦林、蒙古栎林、山杨林、黑桦林、甜杨、钻天柳林、偃松灌丛、柴桦灌丛、榛丛、小叶章草甸、苔草沼泽等。

野生植物200多科，上千种，有许多珍贵的草本药用植物。野生动物达333 种。其中，国家一级保护动物16 种，国家二级保护动物52 种。

1.2 重要意义

内蒙古大兴安岭林区地处高纬、高寒地带，年平均气温为零下3.5 ℃，极端气温达零下50.2 ℃，土层贫瘠，林木生长缓慢，一旦破坏，恢复期动则几十年甚至上百年。

内蒙古大兴安岭有984 条一、二级河流和120 万公顷 湿地，是黑龙江、嫩江的发源地，其森林生态系统在涵养水源、保育土壤、固碳制氧、净化环境、调节气候、保护生物多样性等方面发挥着不可替代的重要作用。

大兴安岭主山脉贯穿全林区，形成的天然屏障阻隔和控制了太平洋暖流、西伯利亚寒流、蒙古干旱季风，是我国北方国土生态安全体系的重要组成部分，在保障呼伦贝尔大草原和东北粮食主产区的生态安全，应对气候变化方面，具有不可替代的作用，战略地位极其重要，被世人称为“北疆的绿色长城”[1]。

2 资源变化

由于大量不合理的采伐，森林资源告急。我国人均森林面积为0.16 hm2，不足世界人均水平的三分之一；人均森林蓄积12.35 m3，仅为世界的六分之一；我国森林平均每公顷蓄积94.83 m3，只列世界第102 位[2]。自1952年开发建设以来，由于长期过量采伐，内蒙古大兴安岭森林资源数量下降，龄组结构不合理、单位面积蓄积量低、林地生产力低下，森林结构处于不稳定状态，尽管人工林面积增加，但原始林面积急剧减少。数据显示，自222年以来，原始林的面积减少，而人工林的面积大幅上升。

3 森林资源的管理环境

其管理机构为内蒙古大兴安岭重点国有林管理局，于2016年1月撤销内蒙古大兴安岭林业管理局后，重组成立，是内蒙古自治区人民政府直属单位。管理局下设19 个林业局、1个北部原始林区管护局，主要职责是保护管理重点国有林区动植物资源，开展森林资源监管和林业科学研究，组织编制实施森林经营方案，指导林业产业发展等。

有关的重要政策和法律。生态补偿机制，是本着生态保护和可持续的理念，通过行政和市场手段来调节利益和效益的一种制度安排。在林业的具体体现就是政府对森林保护者提供经济补偿，以明晰产权，确权发证为核心，承包到户，促进森林所有权、使用权、经营权等的流转，确保农民处置权和收益权为重要内容的集体林权改革等。此外还有购买服务，有向社会购买服务，还有向内部购买服务，旨在推进行政与生产的分离，促进森林保护的专业化。我国于2017年全面停止天然林商业性采伐，于2020年7月1日起实行新修订的《中华人民共和国森林法》等。

4 森林资源遭到破坏的原因

4.1 核心原因

笔者认为，除了自然条件之外的非人为因素，产权不明晰和负外部性是没有内部化的核心问题。我国森林资源的所有权归国家或者集体所有，而在集体林权改革之前，森林资源的所有权、经营权、使用权，还有土地的所有权都捆绑在一起。“羊毛不是出在自己身上，不心疼”，采伐森林资源的人只关乎眼前的经济利益，而不会考虑采伐之后的未来使用，还有森林资源的舒适性效益。舒适性效益是指森林资源为野生动物提供栖息地，保持水土，涵养水源，满足人们休闲需要等方面的价值。并且由于没有承担起采伐森林引发的外部性成本，这样采伐者就更加肆无忌惮和无效率地大量采伐森林。

4.2 外缘原因

（1）脆弱的自然环境。由于内蒙古大兴安岭高纬度的气候条件，生态脆弱，植被易受到破坏，且恢复期漫长。而自111年以来，森林火灾的次数上升，对森林造成了不小的破坏。内蒙古大兴安岭林区遭受森林病虫害、森林火灾、气候和其他灾害的面积为24.93 hm2，占总面积的3.22%[3]。加上森林管护的具体执行不力和林区基础设施缺乏，尤其是林区道路的不完善，以及非法采伐森林资源，森林遭到了破坏。

（2）生态补偿机制存在问题。“生态目标不到位”即农民出力保护森林资源效果往往达不到预期的生态目标。首先，生态效益是公益性的，而非私益性，人们对其保护的动力没有那么充足。其次，生态林的生长及生态效益的实现至少需要上十年的时间，成为急功近利的牺牲品。此外，“补偿不到位”，即经济补偿在现实中存在并没有及时全部兑现的现象，保护的动力进一步消减，保护效果不佳。尽管国家已经实行集体林权改革，促进森林资源所有权、经营权和使用权流转，但是正是由于这些权的分割，导致生态补偿对象的多元化、多样化，以及可流转以后引发对象的可变性等[4]，给确定补偿对象还有补偿标准带来了困难。最后，各地生态环境各有特点，生态保护的目标、标准设定不同，还缺乏生态补偿立法等。

（3）集体林权改革存在问题。首先，配套制度不完善，林地流转程序的制度化程度不够，林业融资和贷款渠道等方面的制度还不够完善。其次，还存在着政府鼓励培育农民林业专业合作社和家庭林场、民营林场等林业新型经营主体，结果出现林业专业合作社遍地开花且明显空壳的现象，发展的稳健性和可持续性较差，一些家庭（民营）林场的经营难以为继或过度扩张。仅仅是形式化的发展，农民没有真正地获得利益等[5]。

5 可持续措施

5.1 外部成本内部化

一是发挥“庇古税”的作用，建立和进一步完善森林资源税的制度，使舒适性成本内部化，弥补私人成本和社会成本的差距，让森林采伐者为自己的行为买单。二是进一步完善集体林权改革，产权明晰，使森林的收益内部化，形成保护激励。同时建立和完善相关的配套制度，实现流转程序的系统化、制度化和标准化，完善林权抵押贷款、小额贴息贷款和信贷投放等，建立政策性森林保险制度，加强林权的法律保护并建立完善相关的法律法规等，降低承包经营主体的风险系数，解决后顾之忧[6]。三是参照保护地役权的机理，可以由政府招标，以契约的形式将森林资源的保护纳入合同之中，流转经营权和使用权。还可以拓展招标主体，交给市场，但是政府利用税收来迫使成本纳入交易双方的契约之中，使得外部性成本内部化。

5.2 完善生态补偿机制

一是政府设立专项的生态财政资金，加大支付转移的力度。同时严格督查，加大透明度和信息公开力度，防范财政资金被层层剥削和拖延。二是促进经济补偿主体和渠道的市场化，探索新机制，拓展资金渠道，让市场造血，减轻财政的负担。三是结合具体情况建立一套科学的生态保护和补偿标准，明确补偿主体。

5.3 加强森林抚育和管护

完善管护组织体系，完善内部购买服务，深化管产分离，行政和经营分离。同时，加强管护服务购买的市场化，面向社会，以契约形式购买服务。此外完善管护基础设施和配套设施，形成布局合理的管护站网络。

5.4 加强森林火灾预防和有害生物防治

完善森林火灾预警系统，借助GIS地理信息系统加大对森林资源的监测力度，完善林业有害生物监测预警、检疫御灾、应急防治体系建设，对突发林业有害生物事故开展应急救治，大力推进以生物防治为主的无公害防治[7]。

[1]张永欣.浅谈保护内蒙古大兴安岭森林资源的重要性[J].内蒙古林业调查设计,2014,37(6):16-17;100.

[2]贺霞.内蒙古大兴安岭国有林区森林资源变化趋势[J].内蒙古林业调查设计,2016,39(1):32-33.

[3]赵宝顺,张军.内蒙古大兴安岭林区森林资源现状评价[J].内蒙古林业调查设计,2014,37(4):29-30;37.

[4]吕长兴.内蒙古大兴安岭森林生态效益补偿制度研究[D].大连:大连理工大学,2012.

[5]陈英.可持续发展视域下新型林权利益冲突及法律对策[J].环境保护,2020,48(10):50-54.

[6]中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见[A].中国林业机械协会、国家林业局哈尔滨林业机械研究所、北京林业大学工学院、南京林业大学机电工程学院、东北林业大学机电工程学院.新形势下林业机械发展论坛论文集[C].中国林业机械协会、国家林业局哈尔滨林业机械研究所、北京林业大学工学院、南京林业大学机电工程学院、东北林业大学机电工程学院:中国林业机械协会,2010:3.

[7]毕杰和.内蒙古大兴安岭林区森林生态状况及保护建议[J].内蒙古林业调查设计,2018,41(6):6-8.

10.3969/j.issn.2095-1205.2020.08.10

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