摘 要：检察机关发布公告是履行诉前程序的关键一环，决定着诉前程序的功能是否有效发挥。但从实践来看，公告存在形式不一、公告期设置不合理、诉前公告案件种类少等一系列问题。究其本质，主要源于督促社会组织、行政机关的方式未作区分、环保组织积极性不高、行政机关公益诉权性质不明等原因。诉前公告程序应适应什么样的土壤才能将民事公益诉讼制度效果发挥到最佳，是环境民事公益诉讼诉前公告程序再度省思的问题。

关键词： 环境民事公益诉讼;诉前程序;公告

一、诉前公告程序存在的问题

首先，公告范圍不一。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高司法解释》）中，未明确规定检察机关公告范围，因此，实践中发布的公告有面向全国媒体的，也有仅限于地方日报。例如《广州日报》、《江苏法制报》、《吉林日报》;其次，公告期设置不合理。在民事诉讼中，公告送达起诉书、判决书等文书的公告期期满则送达内容推定被当事人知晓，即民事诉讼中的公告期往往是推定被当事人知晓的时期。另外，权利人若继续行使权利而送达的公告，在公告期满后会给当事人留有准备的时间。而检察机关诉前程序中的公告期没能确保适格主体了解公告内容，未给适格主体在了解公告内容后留出行使权利的准备时间;最后，诉前公告案件种类少。《民事诉讼法》第55条明确检察机关公告督促案件的种类有生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的领域。但我国公益诉讼应用领域除以上两种类型外，还包括国有财产保护、国有土地使用权出让以及英烈权益保护。

二、问题产生的原因分析

（一）未意识到社会组织、行政机关提起诉讼的差异性。二者之间提起诉讼的权利差异性主要体为如下方面。其一，公告对象范围不同。公告督促环保组织可跨行政区域，面向全国的社会组织，社会组织也可跨区域的行使诉权。督促行政机关提起诉讼时，一般是督促具有监督管理权行政区划内的行政机关。其二，社会组织、行政机关针对环境案件提起诉讼的案件类型不同。生态环境损害赔偿诉讼的环境案件具有类型化主要为以下三种情形：（一）发生较大、重大、特别重大突发环境事件的;（二）在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的;（三）发生其他严重影响生态环境后果的。除此之外，在生态破坏、环境污染领域，可能出现属于民事侵权但不属于行政侵权的案件。

（二）环保组织积极性的缺乏。根据相关调查显示，环保组织对于参与环境公益诉讼的态度相当审慎，在被调查的环保组织中，可能将环境公益诉讼作为第一选择的仅30% ，近 60% 的环保组织表示不太可能行使诉讼权利，尤其是对环境公益诉讼持否定态度的占 11% 。环保组织参与环境公益诉讼的积极性不高，一方面，受双重管制的制约，环保组织想要取得合法身份必须经过两道程序，首先应当寻找对应的主管部门获得批准，然后再去民政部门登记注册才能成功。在双重管理体制下，环保组织从事环境公益活动时，势必会考虑企业与政府的关系。另一方面，环保组织会在付出与回报之间进行利益衡量。案件的难易程度、案件所带来的收益以及政府的阻力等影响着环保组织的积极性。

（三）行政机关诉权性质不明。检察机关以公告的方式督促行政机关提起诉讼，行政机关未回复或者回复不提起的，检察机关有权提起诉讼。这样一种模式，仿佛认可了行政机关诉权行使的意思自治，将其等同于直接利害关系人的诉权，给了行政机关选择性起诉的权利。但这种实际应用，显然不符合行政机关应当积极履行职责的规定。生态环境损害赔偿诉讼应是行政机关履行监督管理职责手段的延伸。《环境保护法》中规定，行政机关作为维护生态环境的主导机关，地方人民政府对本行政区域的环境质量负责，国务院环境保护主管部门对全国环境保护工作实施统一的监督管理，县级以上地方人民政府环境保护对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。各类环境单行法规也规定了各类环境监督管理部门的具体职责，可以说法律对行政机关生态环境的监督管理规定的相当完备。在这种体制下，国家行政机关一般通过行政管理权中的处罚职能对侵害自然资源生态价值的行为进行规制，但是由于行政处罚权能存在局限性，行政责任不能实现对受损生态、环境的生态价值的完整救济。因此，设计了一条新思路，由政府提起生态环境损害赔偿诉讼的求偿权利人。

三、诉前公告程序的理性思考

（一）分别督促行政机关、环保组织。如上文所述，行政机关提起诉讼是行政机关履行监督管理职责手段的延伸，同时督促环保组织和行政机关提起诉讼，明显不利于行政机关及时履行职责。因此，检察机关在发现或者得知生态环境损害的事实后，有必要对案件种类进行辨认。若属于地方规定的生态环境损害赔偿或者海洋自然资源生态环境损害赔偿内范围的案件，应当以检察建议“一对一”的方式发送给具有环境监管职责的行政机。行政机关收到检察建议后应当立即对案件的性质进行认定和类型化分析，随后将是否提起诉讼的结果以书面的形式告知检察机关。其中，应当规定检察机关督促主体的级别限定，当市级检察机关在履行职能的过程中发现应当由省政府履行职能时，应当将该情况上报给上级检察机关，由高级人民检察院发布检察建议书督促省级政府提起诉讼，省级政府应当回复或者指定部门或机构回复是否提起诉讼。若属于环保组织提起的环境民事公益诉讼案件，仅需在全国范围内的媒体上向环保组织发送督促公告，督促其在公告期内作出是否起诉的答复，环保组织未答复或者回复不起诉的，检察机关才能提起环境民事公益诉讼。

（二）逐步扩大诉前公告案件种类。扩大公告案件种类可以分两个阶段进行，第一个阶段可以扩展到法律明确规定的公益诉讼领域，即从当前的“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等”向国有资产保护、国有土地使用权出让领域延伸。这些领域在检察公益诉讼中运用广泛，2017年7月至2019年9月，检察机关办理国有财产保护、国有土地使用权出让领域公益诉讼案件共25189件，有着丰富的办案经验。若将国有财产保护、国有土地使用权出让领域纳入民事公益诉讼的领域，检察机关、社会组织及有关机关一起监督，能达到更快、更好保护公益的效果。第二个阶段，探索“4+1”等外公益诉讼领域。为响应人民群众呼声，以解决实际问题为导向，可在等外领域积极稳步探索，如安全生产、妇女儿童权益保护等。

（三）规范公告流程。从公告形式看，有必要以法律的形式确定公告范围，即明确检察机关仅能在全国范围的媒体上公告。最高人民法院在2016年12月发布的《公益诉讼意见》第6条明确说明，检察机关在提起民事公益诉讼前，应当在全国范围的媒体上公告，实践中依旧存在地方性日报上公告的情形，而此种不一致，易带来不公。从公告的内容来看，增加案件事实描述的占比，减少法律依据的描述。事实应当包括行为主体、案件时间、地点、行为、结果等要素。从公告期限上来看，应当分情况讨论是否延长公告时间。当环保组织在公告期内以发函或者邮件的方式联系检察机关的，视为环保组织已知道该公告的内容，则在环保组织发函或者联系检察机关之日起开始计算公告期。若环保组织在公告期内没有回复且没有向检察机关询问相关信息的则视为已经知道公告内容，并放弃诉权的优先行使。该种公告期的设置，完整保证环保组织诉权，也在一定程度上鼓励环保组织积极行使诉权。

作者简介：龚良朵（1995-），女，湘潭大学法学院硕士研究生，主要从事环境公益诉讼、环境侵权研究。