胡广琴

【摘要】我国进入ppp高速发展时期，根据财政部官方统计数据，截至2019年8月31日，ppp综合信息平台累计入库项目9182个，投资额13.9万亿元;累计落地项目5969个，投资额9.1万亿元，落地率65%;累计开工项目3553个，投资额5.3万亿元，开工率59.2%。由此我们可以看出ppp政策为市场带来了积极的市场效应，充分调动社会资本的积极性，是一项效果显著的经济政策。

【关键词】PPP   政策    财政承受

随着项目融资的发展，有一个词PPP（Public-Private Partnership，公私合伙或合营，又称公私协力）开始出现并越来越流行，特别是在欧洲。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。本文拟对PPP的各种定义作一个综述，并论述它的理论基础。

从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。

广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值（Value For Money）原则。

一、现今我国关于PPP项目的政策支持

2019年7月1日，《政府投资条例》开始施行;在此背景下，国家发改委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）。这是国务院已经以条例方式让国家发改委稳健、科学、总结统筹性的执行新的条例，此通知意义重大，以便更加规范化、规则化、有序化，从而法制化，让法治化的落地有依据。

我国进入ppp高速发展时期，根据财政部官方统计数据，截至2019年8月31日，ppp综合信息平台累计入库项目9182个，投资额13.9万亿元;累计落地项目5969个，投资额9.1万亿元，落地率65%;累计开工项目3553个，投资额5.3万亿元，开工率59.2%。由此我们可以看出ppp政策为市场带来了积极的市场效应，充分调动社会资本的积极性，是一项效果显著的经济政策。

二、PPP項目操作流程

2014年，财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南，保证了政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。

三、关于审计PPP项目的关注点

一是，严格审核PPP项目的立项文件。PPP项目可行性论证既要从经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合利用以及是否有利于提升人民生活质量等方面，对项目可行性进行充分分析和论证，也要从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面，对项目是否适宜采用PPP模式进行分析和论证。

根据取得的PPP项目的批复的可行性研究报告、核准文件、备案信息与具体的项目实施方案、招投标文件、合同的主要内容应保持一致。实施方案、招投标文件、合同或建设中出现以下情形的，应当报请原审批、核准、备案机关重新履行项目审核备程序。我们在审计过程中，经常发现很多PPP项目在批复文件中的资金来源与实施方案或者具体实施过程中的资金来源不一致，根据上述规定，这些项目应当重新报审批。

二是，审查PPP项目的物有所值评价和财政承受能力评估以及实施方案。根据取得的两评一案，我们重点可以从财政承受能力和实施方案入手。其中：

（1）财政承受能力是指每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。我们在审计过程中需要了解当年当地政府的一般公共预算支出，核定财政承受能力。

（2）PPP项目实施方案是整个PPP项目的灵魂。按照财政113号文件规定，实施方案包括项目概况、风险分配、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构和采购方式等内容。实施方案主要包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容。

针对实施方案的审计主要考虑：实施方案、招投标文件、合同的主要内容应与经批准的可行性研究报告、核准文件、备案信息保持一致。实施方案、招投标文件、合同或建设中出现以下情形的，应当报请原审批、核准、备案机关重新履行项目审核备程序：①项目建设地点发生变化;②项目建设规模和主要建设内容发生较大变化;③项目建设标准发生较大变化;④项目投资规模超过批复投资的10%。

（3） PPP 项目来说，政府投资主体与社会资本投资主体的利益取向不同，政府更关注公共利益的维护和实现，着眼于建设项目的质量控制、进度控制和投资控制，更加关注项目功能实现的社会宏观绩效，但社会资本投资主题更加关注微观利益及财务效益，因此，基础设施的公共属性因 PPP 模式的施行而被切割开来，对已经习惯于以投资者利益为主导的政府审计机关来说，会出现无所适从的困惑。针对PPP项目的审计，要求国家审计机关应将审计重点转向前期决策审计、战略规划审计、契约合同审计和投资绩效审计。如何只是关注于投资审计单一目标，可能无法全面评价项目主体的全貌。共生互动、互惠互利是利益相关者的核心所在，契约（ 政治契约、市场契约） 是利益关系得以维持的基础。审计制度安排是利益相关者利益协调的过程。政府是合作广度最大的集体，这一特征决定只有政府审计才能够代表包括所有社会公众在内的利益相关者对经营者进行监督。

今后，将进一步规范PPP项目带来的地方政府隐性债务风险，厘清政府与社会资本的合作模式，规范PPP项目的运作，补齐基础设施短板。