沈艳

摘 要：基层政府城市治理能力现代化是国家治理能力现代化的微观单元。本文以文明城市创建为视角，以文明城市创建中出现的问题为切入点，分析基层政府城市治理能力现代化的制约因素，并在此基础上，对基层政府城市治理能力现代化路径提出对策和思考。

关键词：“文创”;文明城市;基层政府;城市治理能力;现代化

一、引言

党的十八以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家治理体系和治理能力现代化建设，党的十九届四中全会更是专题研究了这一重大问题并作出决定。基层政府城市治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要组成部分，决定着国家城市发展的现代化方向。近年来，滁州市及各县文明城市创建工作取得的效果较好，城市文明程度明显提升，市容市貌大有改观，环境卫生、交通出行等在原有基础上都有所改善，群众安全感和满意度明显提升。但是，文明城市创建中也存在缺乏长远规划、基础设施不完善、群众参与度不高等问题，这些问题正是基层政府城市治理能力现代化进程中薄弱和缺陷的折射。

二、文明城市创建与城市治理能力现代化的内在关联

（一）文明城市创建有效推进城市治理能力现代化

文明城市创建活动始于精神文明建设，又拓展至物质文明建设甚至到生态文明建设，早己与城市治理的要义密不可分[1]。该项创建活动涵盖了经济、政治、文化、社会和生态文明和党建等领域，以改善城市环境秩序、提高市民素质、提升市民幸福感和满意度等为目标，通过不断创新城市治理理念、转变城市治理方式、完善城市治理制度，全面提升市民的文民素养和社会的文明程度，满足“人民日益增长的美好生活需要”。而这些恰恰是城市治理现代化的目标和要义所在。所以，文明城市创建是城市治理现代化的重要抓手，能够有效推进城市治理能力现代化。

（二）城市治理能力现代化水平影响文明城市创建效果

城市治理能力现代化要求具备格局化的动员能力、高水平的服务能力、长远的发展能力和科学技术的强有力支撑[2]。城市治理能力现代化水平越高越能充分整合社会资源和社会资本，激发社会各组织的协同能力，调动市民参与治理的主动性和积极性，强有力地加强智慧城市建设，进而提升市民的生活质量，提高城市的发展水平。而文明城市的创建，恰恰是以政府为主导，依托企业、社会组织、市民等主体，以现代化治理理念和治理方式，全面开展城市创建工作。所以，文明城市创建作为城市治理的重要内容之一，其创建能力的强弱也是城市治理能力现代化水平高低的体现，其创建效果主要依赖于政府城市治理能力现代化水平。

三、“文创”视角下基层政府城市治理能力现代化的制约因素

（一）治理理念存在偏差

理念是行动的先导，基于先进的理念才能不断取得进步。当前，基层政府治理理念还受传统“治理习惯”的影响，人本治理理念贯彻落实不到位，现代化治理理念相对缺失。在文明县城创建过程中，主要表现在两个方面。一是系统治理理念缺失。有的基层政府更加注重“得牌”，采取突击式、运动式的创建方式，短期内效果明显，却没有长远规划，导致创建工作时紧时松时停。二是人本治理理念贯彻落实不到位，没有形成共建共治共享的治理格局，较为普遍的是文明创建宣传不到位。虽然也印发了宣传单页，在新闻媒体上也有所表现，但是宣传的深度和广度不足，宣传效果一般，没有营造出“全面参与，成果共享”的浓厚创城氛围，从而导致部分民众不了解、不满意、不信任，本能地把创建文明城市视为政府的面子工程，因而参与度较低，甚至置身事外。

（二）多元治理体系尚不完善

城市治理体系影响着城市的治理能力，城市治理体系的不完善是制约城市治理能力现代化的重要因素。目前，部分城市的多元治理体系虽然建立，但是运作不佳，城市治理过度依赖政府，社会力量和社会资本参与不足。在文明城市创建过程中，文明劝导、社区入户宣传、包保路段卫生督查等工作主要由政府安排机关事业单位工作人员组成，而没有真正发挥好企业、社区、志愿团体等组织的作用。由于这支队伍本身事务较多，与社区、居民互动又较少，工作欠缺动力和监督等原因，工作效果不是很理想，存在被动应付任务的现象，文明城市创建的效果大打折扣。

（三）治理机制不健全

基层政府治理能力现代化必须有完善的治理机制作为保障，确保各项政策有效落实，各项工作的有效开展。当前，县级政府城市治理机制尚需进一步完善。文明城市创建工作涉及面广，机关工作人员、街道社区、每一位民众都承担着创建的任务和责任，由于监督约束机制不完善，没有制订或者实施合理的奖惩措施，参与创建的工作人员随意散漫、文明劝导流于形式，民众乱停乱放、乱贴乱搭、乱扔垃圾、随意吐痰等任性不配合;由于民主参与机制的不完善，民众不能有效行使知情权，政府公信力下降;由于公共服务供给机制不完善，供给能力不足，老旧小区、后街后巷等地方的软硬件设施跟不上，民眾心里不平衡，对政府的创建文明城市行为抱有负面情绪等。

（四）人才队伍建设不足

当前，基层政府人才队伍建设整体呈现较好的发展态势，但是也存在很多问题。一是队伍的结构不优。很多部门存在青黄不接、人数较少、专业不对口等问题，不同程度地影响工作的有效开展。比如，创建文明城市之际，相关部门多会从乡镇或者其他机关事业单位抽调工作人员，壮大工作队伍。但是，由于人员的流动性强，专技能力、工作经历、使命感等的差异，创建工作的质量有待提升。二是队伍存在主观能动性不强现象。由于人才队伍激励机制不健全、监督机制不完善等，部分人员工作积极性不高，服务群众意识不强，工作处于被动应付状态，甚至不作为;工作作风漂浮，存在形式主义、官僚主义问题，拉低了人民群众的满意度，影响了工作的效率和质量。

四、基层政府城市治理能力现代化的路径

（一）坚持三个原则，夯实城市治理基础

1.坚持党的领导

中国共产党始终是引领社会进步的核心力量，基层社会治理的创新与发展始终是在党的领导下进行的。新形势下，推进城市治理能力现代化，必须坚持党的领导，不断深化基层党建工作，“打造‘主导式党建、探索‘嵌入式党建、推进‘服务式党建、延伸‘协商式党建”[3]，进而充分发挥基层党组织核心引领作用，有效聚合各方治理主体，围绕城市治理现代化这一目标而坚定有力地前行，探索有中国特色的城市治理现代化之路。

2.坚持以人民为中心

我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且参与城市治理意愿更强烈，希望在促进家园建设中更好地实现人生价值。因此，城市治理必须坚持以人民为中心，始终坚持治理为了人民，治理需要依靠人民，治理成果由人民共享。首先，推进城市治理能力现代化最终是为了不断满足人民群众多层次、差异化、个性化的需求，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。其次，城市的治理需要依靠人民。人民群众是城市的重要组成部分，对城市最为熟悉，对自己的需求最为了解，充分发挥人民群众的作用，城市治理事半功倍。再次，城市治理的成果应由人民共享，坚持打造共建共治共享的社会治理格局。

3.坚持从实际出发

立足实际是推进城市治理能力现代化的重要基础。城市治理不能一股脑地仿效模仿，拿来主义，必须充分考虑地区之间的差异，立足本地资源禀赋、人文特色、基础条件、市民的综合素质等实际，以体现城市精神、展现城市特色、提升城市魅力为出发点，积极探索具有地方特色的有效治理模式，不断提升城市治理的现代化水平，使得城市治理有温度有灵魂。

（二）坚持“三个转变”，创新城市治理模式

1.转变治理理念

理念决定行动的指向和价值归属，推进城市治理能力现代化必须以科学的城市治理理念为指引。在城市治理过程中，基层政府首先需要坚持贯彻人本治理理念，从群众中来到群众中去，充分调动人民群众的积极性和主动性。其次，需要坚持系统化治理理念。基层政府所管辖的城市虽然在空间规划上相对较小，却是国家治理的重要一环。系统化的治理理念不仅要求城市治理不脱离国家治理主线，还要求基层政府立足城市实际，尊重城市发展规律，从制度、体制、机制和技术上全面寻找和优化城市治理的方法，统筹规划和发展城市。再次，基层政府需要紧跟时代的步伐，树立法治化、智慧化的的城市治理理念，将依法治理和运用现代信息技术治理贯穿城市治理的全程。

2.转变治理主体

习近平同志在上海考察时强调，要提高城市治理现代化水平，统筹规划、建设、管理和生产、生活、生态等各方面，发挥好政府、社会、市民等各方力量[4]。在城市治理中，基层政府要转变大包大揽的“管理者”角色，转变政府职能，建构政府、社会组织、公众、企业等多元治理主体体系，尤其是激发公众参与城市治理的主动性和积极性，明确政府“掌舵”和服务的角色定位，由政府指导搭建公众参与平台，畅通公众参与的渠道，真正做到“人民城市人民建，人民城市人民管”，从而形成良性有序多元治理主体协同治理，实现城市共治共管、共建共享。

3.转变治理方式

国家治理能力和治理體系现代化背景下，基层政府需要不断探索优化城市治理方式，积极推进法治化和智慧化的治理方式。

一是法治化治理。推进依法治市贯穿于城市治理全过程。首先，执法人员必须树立法治思维，打破人情关系对治理过程造成的困扰，坚持做到有法可依、执法必严、违法必究，不断提高依法执政的能力和水平。其次，要优化法治体系，“立改”并举，建立健全协同治理、公众参与、队伍激励、监督问责等机制。其中，构建协同治理机制，解决各参与城市治理主体沟通不畅、职能交叉等问题，推进各方主体有序参与城市治理;建立健全公众参与机制，保障公众参与城市治理的合法性和规范性，实现公众的利益诉求;完善激励机制，调动县直机关事业单位人才队伍和社会力量参与治理的积极性和主动性，激发队伍潜能和责任感，提高队伍的责任感和使命感，不断推进城市治理能力现代化;完善监督问责机制，制订问题清单和责任清单，约束各方主体行为，对不作为、乱作为等问题严厉问责，保障人民群众的合法权益，推进依法治市高效、有序地开展。再次，强化法治宣传。打破人情关系网盘根错节、市民的法治思维较弱的藩篱，在城市治理过程中加大法治宣传。尤其是负责普法的成员单位，应该坚持“以人民为中心”，不断探寻更易被民众接受、宣传效果好的普法方式，逐步提高人民群众的法治意识，做到心中有法，行为守法。

二是智慧化治理。随着经济技术的全面发展，人民群众需求的日益多元化和个性化，互联网、物联网、大数据、人工智能、云计算等现代信息技术，可以有效感知和分析城市的各种信息，并且进行智能化处理。同时，现代信息技术可以有效缩短政府部门之间及其与非政府组织的距离，突破不同治理主体之间协调沟通的壁垒[5]，准确及时回应公众的需求，打破信息不对称造成的误解，提升服务品质。基层政府要以服务民生为导向，大力发展信息技术产业，培养专业技术人才，提升提高城市治理的科学化、精细化和智能化水平，不断推进城市治理能力现代化。

（三）加强人才队伍建设，提升治理能力

人才队伍是城市治理的关键性要素。现代化的城市治理强调以人为本，更加注重运用法治化和智慧化治理方式，因此，对参与城市治理的人才队伍要求更高。加强人才队伍建设，是推进城市治理能力现代化的重要途径。首先，招录和吸纳人才，强大人才队伍。基层政府人才向来紧缺，人才断层也较为严重，要破解这一难题，必须要创造良好的工作、创业环境，招录和引进高层次的专业化、创新型城市治理人才，吸纳基层优秀的实践性人才参与城市治理，尤其是法律、信息技术领域。其次，加强人才队伍的培养。通过有针对性的教育培训和实践锻炼，提高人才队伍的专业技术素质和政治素养，夯实为人民服务的决心和信心。再次，加强人才队伍的正向激励。基层人才留不住和用不好现象较为普遍，通过正向激励，激发人才队伍“正向发力”，促进人才队伍担当作为。同时，要根据工作实际，结合人才专业特长、优势和从业喜好，合理安排就职岗位，实现人岗匹配、人尽其才，发挥人才队伍的最大效益，不断推进基层政府城市治理体系和治理能力现代化。

参考文献：

[1]黄韵霖.城市治理现代化的经验研究——基于厦门创建全国文明城市的案例分析[D].厦门：厦门大学，2018.

[2]罗琦佳.城市治理体系和治理能力现代化研究——以成都市为例[D].成都：西南交通大学，2019.

[3]卓越，陈田田.城市治理现代化的前沿探索——以“美丽厦门、共同缔造”为例[J].上海行政学院学报，2018（2）：66-71.

[4]人民网.习近平在上海考察时强调 深入学习贯彻党的十九届四中全会精神 提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平[EB/OL].（2019-11-03）[2020-07-01].http：//politics.people.com.cn/n1/2019/1103/c1024-31434739.html.

[5]孙涛.新加坡推进城市治理现代化的经验及其中国借鉴[J].改革与战略，2018（7）：110-115.