余晓彬 唐德善

摘 要：依据江苏省全面推行河长制现状，从水资源管理成效、河湖资源保护成效、水污染防治成效、水环境治理成效、河湖生态修复成效、河湖执法监督成效、河湖长效管护成效、河湖综合功能提升成效以及公众满意度成效9个方面，构建符合江苏省特色的全面推行河长制成效评价指标体系。运用层次分析法和熵权法相结合的组合赋权法计算指标权重，基于模糊综合评价方法构建全面推行河长制成效评价模型，利用评价模型对江苏省2017—2019年全面推行河长制成效进行了分析，结果表明：江苏省2017—2019年全面实施河长制成效隶属度分别为0.361、0.484、0.756，对应等级分别为“良好”“优秀”“优秀”，隶属度逐渐增大，表明河长制工作逐步深入;2017—2019年影响江苏省全面推行河长制成效评价结果的因素主要集中在河湖资源保护成效与公众满意度成效方面，涉及水土流失治理率、河长制了解情况及公众参与度等。

关键词：河长制;层次分析法;熵权法;模糊评价;成效评价;江苏省

中图分类号：TV213.4   文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.11.013

Abstract：Based on the current status of effectiveness of river chief system in Jiangsu Province from 2017 to 2019， this paper established a comprehensive evaluation index system from nine aspects （the effectiveness of water resources management， rivers and lakes resources protection， water pollution prevention and control， water environment management， rivers and lakes ecology， rivers and lakes law enforcement supervision， long-term management and protection of rivers and lakes， improvement of comprehensive functions of rivers and lakes and effectiveness of public satisfaction）. The analytic hierarchy process and entropy weight method were used to effectively calculate the comprehensive weight of index. This paper constructed a comprehensive evaluation model for effectiveness of comprehensive implementation of river chief system by using the fuzzy comprehensive evaluation method. The results show that the membership degrees of effectiveness of comprehensive implementation of river chief system in Jiangsu Province from 2017 to 2019 are 0.361， 0.484 and 0.756 corresponding to “good”， “excellent” and “excellent” grades. The upward trend of the membership degrees indicate that the river chief system is gradually deepened. From 2017 to 2019， the factors that affected the results are mainly concentrated in the effectiveness of rivers and lakes resources protection and public satisfaction， including the control rate of soil erosion area， understanding of the river chief system and public participation， etc.

Key words： river chief system; analytic hierarchy process; entropy weight method; fuzzy evaluation; effectiveness evaluation; Jiangsu Province

我國水资源时空分布不均，是世界上水情最复杂、治水任务最繁重、江河治理难度最大的国家，河长制作为我国首创的一项河湖管理与保护制度，有效解决了传统河湖管理与保护中存在的机构设置重叠、多龙治水等弊端。自河长制提出后，经过总结各地实践经验，中共中央办公厅、国务院办公厅明确提出全面推行河长制的意见，各地区贯彻落实意见、出台相关工作方案，使河长制工作全面铺开。由于全面推行河长制工作任务重，因此亟待对河长制推行成效进行评价，以深入推进河长制的落实。

有学者通过分析解读河长制的任务要求，运用DPSIRM模型、云模型等方法，构建河长制评价指标体系与评价模型，对河长制推行成效进行了评价[1-4]。沈晓梅等[5]基于河长制目标要求，运用DPSIRM模型分析建立了河长制综合评价指标体系;李红梅等[6]从监督手段、指标构建、考核方式三个角度出发，构建了河长制绩效评价指标体系。作为河长制的最早起源地，江苏省河长制推行情况始终是研究热点。唐新玥等[7]结合河长制工作考核机制，构建了基于云模型的区域河长制考核评价模型，并对南京市2013—2017年河长制工作进行了评价;姜明栋等[8]通过建立河长制推行成效评价指标体系，利用空间面板数据，系统分析了江苏省2006—2015年河长制实施现状和差异;熊烨等[9]以江苏省2007—2016年河长制实施状况为研究对象，运用QCA方法分析了资源禀赋、行政压力等对河长制转移程度的影响。

从已有的研究成果可以看出，针对江苏省河长制推行成效的评价，主要集中在河长制提出至全面推行河长制期间。笔者以《关于全面推行河长制的意见》提出为时间起点，依据2017—2019年江苏省全面推行河长制成效现状，构建符合江苏省实际的河长制推行成效评价指标体系和评价模型，对江苏省全面推行河长制成效进行系统评价，总结江苏省河长制发展状态，考核河长工作，通过评价发现薄弱环节，调整工作思路，以期为其他地区河长制推行成效评价提供借鉴。

1 江苏省河长制推行概况

2007年，针对太湖流域蓝藻污染事件，无锡市出台了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，标志着河长制开始走向实践探索。随后，其他省辖市逐步开始推行河长制改革。2012年，江苏省政府办公厅下发《关于加强全省河道管理“河长制”工作意见的通知》，在全省范围内推行以保障河道防洪安全、供水安全、生态安全为目标的河长制。经过努力，全省骨干河道的河长基本落实到位，河长制办公室基本建立。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，对河长制的总体要求、主要任务、保障措施作了明确部署。2017年，江苏省省委办公厅、省政府办公厅下发《关于在全省全面推行河长制的实施意见》，在江苏省现有工作基础上进行了升级，并通过《江苏省河道管理条例》，率先将河长制纳入地方法规，于2017年年底在全國率先全面建立河长制。2018年，通过国家组织的全面建立河长制中期评估核查。2019年，通过河湖长制总结评估。2020年，江苏省印发《河湖长制工作高质量发展指导意见》，为全省河湖长制工作由“高强度”发展向“高质量”发展迈进提供了行动指南。

2 全面推行河长制成效评价指标体系

全面推行河长制成效评价是对河长制任务完成情况、效果的综合评价，是河长制考核的重点内容，因此评价指标的选取可以借鉴河长制考核的指标和内容。2018年江苏省出台了河长制湖长制省级考核细则，考核内容包含工作机制、履职情况、重点任务、河湖管护、满意度等，其中涉及水安全保障、水资源保护、水污染防治、水环境治理4个方面的具体指标。2018年年底水利部、生态环境部联合印发的《全面推行河长制湖长制总结评估工作方案》，从“有名”和“有实”两个角度，对全国31个省（自治区、直辖市）的河长制实施工作进行了总结评估，并将河长制划分为省、市、县、乡四级，对2017—2018年的河湖长组织体系建设、制度及机制建设、履职情况、工作组织推进、河湖治理保护及成效5个部分进行了评估。

以江苏省《关于在全省全面推行河长制的实施意见》为核心，从水资源管理成效、河湖资源保护成效、水污染防治成效、水环境治理成效、河湖生态修复成效、河湖执法监督成效、河湖长效管护成效、河湖综合功能提升成效、公众满意度成效9个方面，构建符合江苏省特色的全面推行河长制成效评价指标体系，包含9个准则、33项指标，见表1。

3 全面推行河长制成效评价模型

在全面推行河长制成效评价中，一部分指标存在一定模糊性，没有十分明确的界限和清楚的外延。模糊综合评价是指在综合考虑被评价对象各影响因素的基础上，建立模糊集合和相对应的隶属度矩阵，并运用模糊运算法则对原本的定性评价进行量化综合[10]。本文运用模糊综合评价法[11]构建全面推行河长制成效评价模型，综合考虑各评价者对于评价指标的意见，对被评价对象的优劣程度做出准确、整体及科学的评价。

3.1 建立评价指标集

依据评价指标体系（见表1），分层次建立评价指标集，包括目标层A、准则层B、指标层C。

3.2 确定评价标准集

参考水利现代化指标体系等级和标准[12]，结合江苏省河长制考核标准、发展规划中的目标值、指标值的特点等确定评价标准集，将全面推行河长制成效分为Ⅰ级（优秀）、Ⅱ级（良好）、Ⅲ级（合格）、Ⅳ级（不合格）4个等级（见表2）。

3.4 权重的确定

由于全面推行河长制成效评价指标具有不确定性、模糊性和变化性等特征，考虑指标在评价中的重要程度，采用层次分析法与熵权法相结合的组合赋权法进行指标权重计算，其中主观权重由层次分析法确定，客观权重由熵权法确定，并采用算术平均法进行组合权重计算。

3.4.1 层次分析法确定主观权重

层次分析法[13-14]就是基于评价指标构建的多层次分析结构模型，根据层次之间及指标之间相对重要性程度进行综合计算，确定指标权重。计算步骤：根据被评价对象的影响因素构建层次结构;利用9级标度法，通过咨询专家意见等，构造指标层、准则层的判断矩阵，确定指标的相对重要性;按照最大特征值法，计算判断矩阵对应的最大特征值及对应的归一化特征向量，并检验判断矩阵的一致性，得到指标层对准则层、准则层对目标层的权重。

3.4.2 熵权法确定客观权重

熵权法[15-16]就是利用决策矩阵和各指标的熵来确定各指标的权重。

3.4.3 组合权重

由于本文对层次分析法和熵权法两种方法无偏好性，因此采用算术平均法进行权重组合，得到最终确定的权重，见表3。

3.5 模糊综合评价

采用M（·，+）算子进行权重与隶属度矩阵的合成，得到指标层相对于准则层、准则层相对于目标层的模糊综合评价结果。

4 江苏省全面推行河长制成效评价

4.1 数据来源

根据《江苏省环境状况公报》《江苏省水资源公报》《江苏水利年鉴》，以及江苏省水利厅、生态环境厅、农业农村厅等相关单位公开发布的水污染防治、生态环境保护相关规划报告、资料文件等信息，参考南京悦水文化传播有限公司等第三方单位的满意度调查结果，并邀请20位专家对定性指标进行评分，得到江苏省2017—2019年全面推行河长制成效指标数据，个别缺失数据采用插值法补全。

4.2 评价结果与分析

利用构建的评价模型进行计算，结果见表4。

根据评价结果，江苏省2017—2019年全面实施河长制成效隶属度分别为0.361、0.484、0.756，对应等级分别为“良好”“优秀”“优秀”，隶属度逐渐增大，表明河长制工作逐步深入。2019年隶属度最大，说明河湖管理体制机制逐渐健全、完善，河湖治理取得明显成效，其中2018年高分通过河长制中期评估核查，2019年高分通过河湖长制总结评估。与江苏省推行的政策及行动相符，主要表现在，在已有的河长制基础上，江苏省出台《关于在全省全面推行河长制的实施意见》，提前布局，建立四级河长组织体系，完善制度体系和工作机制，加强宣传引导，于2017年年底宣布全面建立河长制。此后，围绕环境治理以及河长制工作，江苏省先后印发

《江苏省生态河湖行动计划（2017—2020）》

《江苏省打好太湖治理攻坚战实施方案》

《关于加强长江江苏段水生生物保护工作的实施意见》

《长江保护修复攻坚战行动计划》等文件，进一步深化河长制工作，系统治理河湖。

水资源管理方面，全面推行河长制成效评价等级均为优秀，表明江苏省全面落实最严格的水资源管理制度，但2018年用水总量控制率有所下降，与评价结果数值降低相符;水污染防治方面，评价结果始终保持在优秀水平，与全省认真贯彻省委、省政府决策部署，把河长制湖长制与深入实施“水十条”紧密结合起来，实施工业污染、生活污染、农业面源污染、水上交通污染等专项整治行动密切相关行为;河湖执法监督方面，始终保持优秀水平，表明江苏省实行严格执法立法，河湖工作展开有法可依，河湖保护专项执法行动扎实开展，河湖“三乱”专项整治行动逐步展开，行政执法与刑事司法有效衔接，严厉打击非法采砂行为;河湖长效管护方面，评价结果稳定在优秀水平，各级主要河湖明确管护责任单位，2018年初步完成骨干河道管理范围划定任务，信息管理平台初步实现应用，2019年进一步完善流域治理智能化工作，完成划界确权，逐步完善管护机制;河湖综合功能提升方面，评价结果稳定在优秀水平，流域防洪、区域治理等工程逐渐展开，防洪减灾体系逐年完善。

此外，其他方面评价分值均有提升，但仍有不足。其中，河湖資源保护方面，评价分值有所提高，说明近3 a年保护力度逐渐加大，超标完成水土流失治理、生态清洁小流域创建、水生生物资源增殖放流等各项年度任务，但2019年处于良好水平，距离优秀仍有一定差距，应继续开展水土流失治理工程项目，提高水土流失治理率，进一步加强水生生物资源保护，完善大运河文化带建设;水环境治理方面，评价等级由良好水平提高至优秀水平，表明江苏省认真执行“清四乱”与黑臭水体整治等专项行动，2019年基本完成“四乱”问题与黑臭水体的清理整治，水环境质量稳中有升;河湖生态修复方面，评价等级逐年提升，2019年达到优秀水平，表明江苏省大力开展生态修复行动，完成湿地修复面积年度目标任务，2018年新增5个全国水生态文明城市，2019年持续推进河湖生态修复工作，超前超标完成自然湿地保护率“十三五”规划目标，生态调度水平有所提升;公众满意度方面，评价等级逐年提升，说明近3 a逐步加大河长制宣传力度，江苏省进一步开展河长制宣传工作，通过媒体宣传、设立“民间河长”、举办“河长”活动等，使公众了解河长制、参与河长制以及对河长制工作的满意度逐年提升，但2019年处于良好水平，距离全民参与的目标还有较大差距，应进一步加强河长制宣传教育，增强公众河湖保护意识，提高公众满意度。综上，运用全面推行河长制成效评价模型得到的评价结果与江苏省全面推行河长制情况吻合，说明评价结果具有合理性。

5 结论与建议

从江苏省全面推行河长制的各项任务出发，选取了包括水资源管理成效、河湖资源保护成效、水污染防治成效、水环境治理成效、河湖生态修复成效、河湖执法监督成效、河湖长效管护成效、河湖综合功能提升成效以及公众满意度成效9个准则层的33个指标，构建了江苏省全面推行河长制成效评价指标体系。在此基础上，利用层次分析法与熵权法相结合的组合赋权法及模糊综合评价模型，对江苏省2017—2019年全面推行河长制成效进行了综合评价。

江苏省全面推行河长制成效2019年提升幅度加大，与江苏省河长制工作逐步深入密切相关。在已有的河长制基础上，江苏省出台政策文件，部署河长制工作，做实布局谋篇，进一步完善河长制组织体系、制度体系及工作机制，加强宣传引导，实施专项行动计划，系统治理河湖，成效显著。

2017—2019年影响江苏省全面推行河长制成效评价结果的因素主要集中在河湖资源保护成效与公众满意度成效方面，涉及水土流失治理率、河长制了解情况及公众参与度等。因此，江苏省在未来河长制工作中应继续展开专项行动，加大宣传引导力度，提高全面推行河长制成效。

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【责任编辑 吕艳梅】