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“三旧改造”政策背景下集体建设用地的再开发困境研究

2020-12-14熊军

科学与财富 2020年28期
关键词:集体土地使用权产权

熊军

摘 要:随着国家土地资产的价值为更多集体所认知,“三旧改造”的集体建设用地已经转化成为国有资产的意愿逐渐下降,尤其是一直以来农村土地再开发建设陷入了困境。对此,本文结合“三旧改造”政策背景下集体建设用地再开发的实际情况,围绕农村集体建设用地改造政策的再开发典型模式及机制运作,提出其他新的运作模式,虽然困难重重,但是依然要加强集体建设用地的使用权流转强度,不断完善机制建设,使其能提高集体建设用地的使用率。

关键词:三旧改造;集体建设;地产开发

引言

集体土地再开发是我国城乡发展的主要类型,这一方向具有较大的研究价值。在制度变迁的理论基础上,以集体建设用地的供给失效现象作为基本点,剖析再开发质量与速度放缓困境的模式,以及了解到用地流转制度的不完善,供需不均衡,产权认知局限性等原因,进而导致开发的效率较低问题。个体经济在面对集体经济转型期间的效益流转问题,是影响集体建设用地使用率的原因之一。

一、“三旧改造”政策背景概述

产权是一项权力,也是与所有权的并发系列权益的代表,包括在资源的转让权与使用权,以及产权收益所拥有的享用权;也是产权主体围绕着产权的客体所形成的权力经济关系,存在主客体间关系。集体土地产权的主体存在权能缺失、主体模糊性等问题,导致集体建设用地的再开发中的集体、开发商、土地使用者、政府等权力涉及主体的关系出现异常。对此,集体建设用地的再开发产权关涉及以下两点:

(一)完善产权权能及保护主体的权益

完善所有权包含使用、处分、占有与收益等权能部分,集体所有权土地的使用、处分与收益权能受到国家法律规范限制。根据《土地管理法》内容,农民建设用地或申请公共建设严格执行集体土地批复流程,个人与单位建设、使用土地的情况,应按照相应的法律程序申请。

集体建设用地的再开发,集体土地的权能缺失还集中表现在土地的发展权缺失问题上。土地的发展权,也就是纵向空间发展,土地的用途发生变更。我们可以将土地的发展权划分为土地开发权和空间建筑权,以及成片土地的开发改进项目,进行基础设施建设等活动权力。现阶段,国际范围关乎土地的发展权定义较为统一,尤其是在西方发达国家的土地发展权是一种较为普遍的权力,相对而言我国土地发展权还局限于理论层面,法律文件还没有明确界定,但是在现行的法律条文中已隐含土地发展权为国家所有的含义。国家对土地使用、流转与征收等具有控制发展权。对此,集体建设用地的发展权与使用权受到了限制,进而导致集体建设用地的再开发收益权力被排斥,甚至会被剥夺,进而导致一些抗争性或不合作等方面的行为[1]。

(二)明細产权主体和合法确定产权

在《民法通则》、《宪法》、《土地管理法》等法律规定中,农村土地归农民集体所有,其中有乡镇、农民、村民小组三种形式。全国集体土地的所有权登记发证工作的完成,除少数因历史遗留问题导致的所有权不清晰地方外,隶属于集体建设用地的产权都是较为清晰。集体建设用地的所有权问题一般有两个方面,一是表示农村集体土地的经营管理主体具有多种规定,包括乡镇和村集体经济组织、村民小组、农业生产合作社或村民委员会等形式,这些生产经营管理组织,指代的对象不明确。二是集体组织经营管理的角色逐渐被淡化。主要原因是城市化、工业化进程的全面推进,部分经营管理集体土地组织已经退出历史舞台。并且,集体土地的所有权主体发生缺位与虚位,在建设用地上缺乏人格化的代表形式与过程,进而其在开发过程出现混乱,以及产生一系列财产划分、主体不明确等问题。

虽然我国在法律法规上,将集体建设用地的使用流转划分在破产和兼并范畴中,但是实际情况确实是地方法规允许集体建设用地的流转,部分地方存在法规隐形与自发性流转等现象,进而使用权不清晰与流转现象混乱问题较为常见[2]。在20世纪90年代期间,国家土地管理局全面推进集体土地登记发证管理,但是推行进度很缓慢。在集体土地建设用地的再开发范围中,集体建设用地因使用权的主体清晰问题,缺少确权与登记流程,给再开发造成很大的阻力,尤其是建设用地的拆迁补偿,补偿纠纷问题较为常见。

二、“三旧改造”政策背景下集体建设用地的再开发困境

(一)传统文化下产权认知的局限性

稳定经济是在传统文化宗族小共同体观念下得以生存和发展的基础,传统文化下宗族集体活动对城中村共同抵御风险、外部风险与聚集财富具有重要作用,村社集体将成为土地出租的活力渠道,同时,借助于土地股份合作社实现“制度化”。在社区股份合作制度下,村集体的经济资产安排决定组织内部的产权,即“认知产权”性质,集体土地上发生物权利益分配与转移,集体土地产权“法定产权”与“认知产权”之间发生冲突。出让土地今日市场主要以流转入市和卖地入市为主,无论是哪种流转方式,多数这种形式的集体经济将土地出让入市、抵押、国有化转制等同于失地,担忧村集体解散。村集体往往将“卖地入市”异化为“征地”,无论赔付标准多高,对股民来说都是失去了土地生计保障。

(二)非正式社区经济上的制度约束

股份合作经济社得以凝聚的基础是“守护型经营模式”和“弱性内部市场保护机制”,股民成员不愿承担经营风险,选择低价将土地的经营权让渡给能够承担经营风险的投资者,通过经营出租土地和物业以获取稳定的租金。由于集体土地尚不具备抵押权能,集体筹资能力有限,也不愿承担融资借贷风险,股份合作经济社为了提高物业租金,对集体建设用地和物业进行低成本开发,这类开发缺乏公共服务配套、缺乏政府对集体产权用地的有效管制,导致“村集体廉价物业+低技术含量资本”要素组合的路径依赖。

(三)土地流转及产权制度的供需不均衡

基于集体建设用地流转对政府土地一级市场的冲击,以及对于土地市场结构、政府收益、社会财富分配影响的考虑。大多数集体主要通过土地和物业资产流转出租的方式获得土地租赁报酬。集体对土地转租、转让等二级流转方式缺乏意愿,担心多次流转最终失去土地,甚至带来债务牵连。开发商投资集体建设用地面临产权风险、合约风险和经济风险,集体土地通过流转出租再开发,在没有政府政策支持、信誉担保和资金介入,以及较高的土地租金保障情况下,很难吸引投资商进行高品质的物业开发。

三、“三旧改造”政策背景下集体建设用地的再开发产权选择模式

(一)政府主导型的改造模式

集体建设用地的再开发,应在政府主导下进行征收、收购、回收等行为,按照相关规定,选择拍卖、公开招标进行土地转让。

(二)发展权的选择模式

如广东省“三旧改造”改造发展权的选择模式,结合发展权归属,分为土地使用权、集体使用权、国家使用权三种形式。“三旧改造”的改造主体始终是国家,集体建设用地发展权归属于国家所有,集体建设用发展权则归为集体所有,土地使用权人的自行改造或开发商主导型的改造模式则稍有不同。发展权归属土地使用权人的改造主体是集体建设用地的原使用权人,开发商主导型的改造模式,则为开发商是国有土地使用权人,获得国有土地发展权[3]。

结束语

总而言之,在“三旧改造”政策背景下,集体建设用地入市流转面临着诸多问题,关于农村集体建设用地的使用权流转成为“三旧改造”可能发生的模式应尽早进行研究,提前做好理论与谋划基础,并同时完善土地流转机制。进而在“三旧改造”政策背景下寻求多元结构,解决结构再开发困境。对此,“三旧改造”应从政策、产权制度等方面逐层分析,集体建设用地再开发的产权问题,应深入解构再开发困境,并为今后提出对策奠定理论基础。

参考文献:

[1]杜小刚,卓妮.集体建设用地整备制度下的土地资产权益实现——以广东省佛山市南海区为例[J].中国土地,2019(03):30-32.

[2]姚之浩,田莉.“三旧改造”政策背景下集体建设用地的再开发困境——基于“制度供给-制度失效”的视角[J].城市规划,2018,42(09):45-53+105.

[3]梁小薇,项振海,袁奇峰.从三旧改造、土地整备到市地重划——以佛山市南海区集体建设用地更新为例[J].城市建筑,2018(18):32-36.

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