王梦森

[摘    要] 党内法规作为依规治党之“规”，从规范动态运行的角度而言，党内法规运行的过程就是党内法规制度发挥治理效能的过程。党内治理效能的发挥离不开对党内法规运行机制全面而整体的认知和把握。因此，借鉴法理范式下法律运行理论的研究思路和方法，引入党内法规运行论，有助于提供新的理论资源和分析视角，更好理解党内法规运行机制，建构完善的党内法规体系。基于此，需要以党内法规运行论为基点，详细地阐释党内法规运行论的内涵和特征，还原党内法规运行的内、外部结构和全过程，全面而系统地认知和把握党内法规运行论的全貌。

[关键词] 法治理论;法治思维;法律运行;党内法规运行

[中图分类号] D262.2  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2020）09-0065-07

党的十八届四中全会明确提出，中国特色社会主义法治体系包括完善的党内法规体系，彰显出将法治思维、法治方式运用在管党治党之中的鲜明导向。与此同时，《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》指出，着眼于到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，以改革创新精神加快补齐党内法规制度短板，使党的各方面制度更加成熟、更加定型，增强依法执政本领，提高管党治党水平。2021年即将迎来建党100周年，完善的党内法规制度体系已初显规模。然而，党内法规制度建设中存在理论和实践相脱节的不适关系，具体表现为党内“法制”有时难以有效地转化为党内“法治”，党内法规制度体系难以有效地转化为党内治理效能。原因是多方面的，但党内法规理论研究缺乏对党内法规运行论的整体理论观照是其中最为关键的原因。

一、党内法规运行论的理论析出

关于党内法规的学理概念尚未有明确的通说，为使研究具有坚实的概念基础和避免出现不必要的理解歧义，本文提及的党内法规采用《中国共产党党内法规制定条例》中的概念界定，亦即狭义的党内法规概念，“党内法规是党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。

在CNKI知网数据库中，以“党内法规运行”或“党规运行”为主题或关键词进行检索，得到的检索结果为0篇文章，但检索结果为零并不代表关于党内法规运行的理论研究还未开始。事实上，国内学术界关于党内法规运行的理论研究已经开始且成果相对丰富，主要集中在党内法规运行理论外部运行过程即立规、执规、守规、督规的诸项环节之中，但大多从微观角度切入进行研究，其中观、宏观角度的理论观照较为欠缺。在立规环节的理论研究中，学者们关注党内法规制定主体、质量、目的、技术规范等方面[1][2][3][4];在执规、守规环节的理论研究中，学者们多从党内法规执行、遵守机制的结构性影响要素进行分析，解构党规执行、遵守实践中关键影响要素，针对从现实问题中提炼的关键影响要素提供可行性建议[5][6][7];在督规环节的研究中，学者们多关注党内法规监督机制的部分关键环节，如备案审查基准、党内法规评估和执规监督等[8][9][10]。

然而，党内法规运行理论对探究党内法规运行机制至关重要，没有科学、系统、完备的理论指导很难从专业整体的视角来把握党内法规运行的全过程。党内法规运行（或称“党规运行”），从语词意涵上可以理解为：党内法规依照自身的运动规律，在党内法规治理的场域中有序化地运行。从党规运行过程和存在形态的角度看，党内法规运行理论不仅包括外部运行过程，也包括内部运行过程，外部运行过程是内部运行过程的具化体现，内部运行过程是外部运行过程的理论基础。学界的既有研究很少触及内部运行过程的相关理论。基于此，本文试图从党内法规运行理论的整体视角切入，在借鉴先前既有研究成果的基础上①，明晰党内法规运行的理论内涵、基本特征，并着重分析党内法规运行的内部结构。党内法规运行的内部过程和外部过程如同“鸟之双翼、车之两轮”，坚持在内部过程理论指引下保持外部过程良好运行，在外部过程运行中逐渐完善内部过程理论。只有对党内法规运行的内部过程和外部过程进行同步研究，才能更好地把握党内法规运行全貌和运行状况。

二、党内法规运行论的理论内涵

党内法规既具有规范性，也具有实践性，党内法规的规范性在实践中得以不断发展和完善。在党内法规运行理论视角下，党内法规的规范性与实践性和党内法规运行理论中内部过程与外部过程相对接，内部运行过程是建立在理论抽象层面的逻辑推演，需要严格的规范性要求，而外部运行过程是建立在實践层面的实际运行，离开有效的执行力整个运行过程的目的和意义就不复存在，这正是实践性要求的体现。因此，需要深刻把握党内法规运行论的理论内涵，明晰党内法规运行机制机理，进而在党内法规运行论整体视角下，将党内法规运行论诸项环节过程与党内法规实践运行环节过程进行有序而体系的勾连，增强党内法规的规范性和实践性，真正地将管党治党、全面从严治党落到实处。所谓党内法规运行就是党内法规在内部运行和外部运行的具体形态之间不断循环的过程。

从党内法规外部运行过程的角度看，党内法规运行是整体思维下包含立规、执规、守规、督规等步骤的党内治理循环系统。立规，在整个党内治理循环系统中处于原点的位置，是党内法规运行的前提，是党内法规规范的创制行为，这意味着党建实践的客观要求需要藉由一定的立规程序上升为具有党的纪律保证实施的党规规范的具体内容。执规，是党内法规运行的外在动力来源，是指党内执行主体具体实施党内法规，以确保党内法规为广大党员和党组织的普遍执行。守规，是党内法规运行的内在动力来源，是广大党员和党组织对党内法规的认同和遵守，体现了党内法规科学性和规范性。督规，即党内法规的监督，是党内法规运行的“保护阀”，是允许党内外组织、党员和非党员对党内法规的制定、执行、遵守等方面进行监督，进而在不同程度上纠正和消除违规行为，以维护党内法规的正常运行。

从党内法规内部运行过程的角度看，党内法规运行是指在规范层面党规具体存在形态不断转化的过程，其涵盖以下四种具体形态，即党规规范、党务行为、党务关系、党内秩序。换言之，党内法规内部运行就是党规规范藉由党内主体参与的党务行为作为中介、桥梁，不断地转化为现实党内生活中的党务关系，经过党务关系的系统化、有序化的勾连，进而达致良善、统一、有序的党内秩序的过程。党规规范是其他形态的支点，党务行为、党务关系、党内秩序都需依托于党规规范而存在。党规规范的内部结构是由行为模式和后果两个要素构成，规定党内主体的权利义务、职权职责的具体内容。党规规范的严密逻辑结构，可以清晰地对党务行为进行指引、评价，与此同时，党规规范是判断党内主体的党务行为是否具有以及具有何种党规意义的规范依据。党务行为是党员或者党组织依党规规范作出的具有党规意义、能够引起党规关系的行为。党规规范从静态的规范文本状态走入动态的现实党内生活需要藉由党务行为予以转化，党务行为是党内“法制”走向党内“法治”的关键环节。党务关系是党规规范通过党务行为作用于党内生活的过程和结果，核心是权力关系，其或纵或橫取决于党组织之间的职权配置，同时受到人、事、时、地等其他重要因素影响[11] 157。党务关系将特定的党内关系内容赋予了党规的形式，从而实现了党内关系的法治化，是运用法治思维、法治方式管党治党的显著特征。党内秩序，是党务关系的系统化、有序化勾连，是党内法规和党内生活通过复杂的相互作用而形成的一种有序化状态，是党内法规依据党规规范走入管党治党实践中的具体化、制度化和体系化的实践呈现。

三、党内法规运行的基本特征

党内法规运行的基本特征，是基于党的建设和管党治党的大背景下，对党内法规运行的诸多环节之间运行机制的一般性的、共性的总结和概括。只有把握运行机制的基本特征，才能更好地站在规律性的理论高度，指导党内法规实践深入推进，促进管党治党的有效进行和全面从严治党向纵深发展。

第一，党内法规运行是对党规的内部运行和外部运行的有机结合。党内法规运行是统合内部和外部运行全过程的范畴集合，一方面，无论是立规、执规、守规、督规，还是党规规范、党务行为、党务关系、党内秩序，这些子范畴都从属于党内法规运行;另一方面，党内法规运行离不开内部和外部运行的每个环节。在党内法规内部运行中，党规规范需要借助于一定的党务行为媒介来呈现党规规范的具体规定，然后，才能藉由党务行为产生具有党规意义的、被党规所调整的党务关系。在党内治理中，依照上述步骤引发众多的党务关系，其經由有序的引导结成网格化的显著特征，进而实现党内秩序的统一、完整和有序。在党内法规外部运行中，立规主体制定党内法规，执规主体贯彻执行党内法规，守规主体自觉认同、遵守党内法规，督规主体行使自身职能监督党内法规的正常运行。只有通过他们之间的合作，党内法规才能实现价值。党内法规运行离不开内部、外部过程中的每个环节，它们之间互相作用的效果决定了党内法规运行效果，进而影响党内法规效能的发挥。

第二，党内法规运行是各种要素和形态之间不断相互转化、作用的动态循环过程。党内法规的外部运行过程，遵循立规—执规—守规—督规的顺序运行。诚然，运行并非按单向的顺序进行，而是循环往复地进行，立规是执规、守规、督规的依据和基础，立规需要向执规、守规和督规进行转化，与此同时，彼此之间还存在相互作用。在执规、守规、督规实践之中，发现党规规范存在脱离实际、缺乏针对性、可行性、科学性等问题，外部运行机制将反向作用于立规环节，反馈运行实践之中实践与理论的差异，立规环节能够知悉差异的存在、分析差异的原因、注重立规的实效，进而促进立规的科学化和规范化，提升党内法规制定质量和实效性。党内法规的内部运行过程，是党规形态的演化过程，演化过程遵循一定的客观规律，即党规规范—党务行为—党务关系—党内秩序的形态演化规律。党规形态演化规律具有诸多显著的特征，例如，从抽象转向具体，从微观转向宏观，从规范文本转向党内实践，从静态转向动态等。从方法论的角度而言，党内法规内部运行过程是外部运行过程的方法论意义上的指引和微观解构，要将党规规范—党务行为—党务关系三种形态的规律转化嵌入外部运行过程，运用此三种形态建构方法论意义上的“党规规范—党务行为—党务关系”三维分析框架，把握党内法规外部运行中的客观规律;以此三维分析框架解构党内法规外部运行过程，立规则是党规规范不断充实规范本文的过程，执规、守规、督规是党规规范藉由党务行为引发党务关系的过程。此外，党规形态是多元化的，不仅限于上述四种形态，还有党规文化、党规制度、党规理念和党规价值等多种形态。

第三，党内法规运行是党内法规评估关键的指标。所谓党内法规评估是指党内法规的创制机关根据法定的职权对党内法规的质量与实施效果进行评价和检验的过程[12]。然而，由于党内法规效能是在复杂的、多元素影响的功能发挥机制中实现，党内法规评估需要紧密结合党内法规运行展开分阶段性的评估，党内法规运行状况很大程度上决定了党内法规评估的结果，党内法规运行是党内法规评估的最关键的指标。具体而言，党内法规运行的外部过程和内部过程只要在预设的轨道上有序地运转，每个具体环节都能发挥出最大的效能，每种形态都能够及时、有效、精准地互相转化和作用，那么党内法规的整体效能就能发挥到最大化。而基于上述党内法规运行机制，反向评估党内法规也需要分阶段进行，结合运行机制中的关键环节展开评估标准的建构，这样更易于找准问题的根源，“对症下药”，更好地将党内法规制度体系转化为最大化的党内治理效能。

四、党内法规运行的内部结构

党内法规运行是党内法规的动态化表现。党内法规与党内法规运行之间的关系，类似于国家法律中宪法和宪治之间的关系、法制和法治之间的关系，他们之间的共性特征在于静态向动态的转化，形式法制向实质法治的转化。党内法规运行论符合中国共产党运用法治思维和法治方式管党治党的实践要求，契合中国共产党依法执政、依宪执政、依规治党的理论预设。而对党内法规运行的研究只有深入到结构层次，才能充分把握党内法规运行的全貌。事实上，党内法规运行的外部结构有相对丰富的理论成果，在此不再详述。下文主要围绕党内法规运行的内部结构展开论述。