石 文 静

(烟台大学 法学院，山东 烟台 264005)

2020年3月6日，海阳核电厂2号机组发生了两起运行事件，第一起是因控制器出现故障，第二起是因现场运行人员的错误操作。3月13日，国家核安全局在公开回应中声称两起事件无放射性后果、无人员照射、无环境污染，属于《国际核与辐射事件分级手册》中“无安全意义”的0级事件[1]。2020年3月24日，阳江核电厂4号机组因海生物(毛虾群)入侵海水循环水过滤系统，导致反应堆跳堆，被界定为0级运行事件。3月25日，海生物突然再次爆发，导致多个机组共同停堆，由于是多机组共因事件，最终被界定为1级事件[2]。出于经验反馈的目的，国家核安全局官网上陆续发布了三门核电厂、秦山第三核电厂、阳江核电厂、田湾核电站等核电厂的0级运行事件①。虽然我国至今尚未发生严重核事故，但核安全风险犹存。尤其是在当前我国核电事业迅猛发展的背景下，核安全风险治理意义重大②。为此，首先须明确的是，什么水平的核安全才是达到风险管理目标下的核安全。为解决这一问题，美国核管理委员会在1986年发布的《核电厂安全目标的政策声明》中指出，核设施运行应当满足的两个定性安全目标：一是不给公众增加显著的生命健康风险；二是不给社会增加显著的风险且给社会带来的风险不得超过其他电力产业带来的风险。同时确立了两个定量目标：一是因核事故造成的人均即时死亡的风险不得超过每个人因暴露在其他事故中而即时死亡风险总和的千分之一；二是在核电厂附近的民众因核电厂运行而患癌致死的风险不得超过因其他原因患癌致死风险总和的千分之一[3]。可见，其重点关注核设施运行可能给公众带来的风险问题，进而确立一个公众可接受的核安全风险水平。之所以强调核安全风险的可接受性，是因为核安全本身即是一个相对性的概念，即使所有核电站都采用现有最高水平的核电技术，也不能保证绝对的核安全。为实现核安全风险的良好治理，关键在于采取足够的措施使核安全风险水平为公众所接受。于法律层面，这意味着，核安全风险治理过程中要强化公众参与并且充分发挥法律的预防效能。而现行研究多关注核安全事件的事后治理问题，忽视了核安全风险的事先预防机制[4-6]。即使有学者意识到这一问题，也未能针对核安全风险提出综合性的法律治理建议，或相关建议未能结合我国实践，缺乏应用价值。具体而言，有学者主张以强化核电企业与公众沟通的方式增强公众信任，但未能关注到信息的公开透明是有效沟通的前提[7]。有学者借鉴法国《核透明与安全法》，强调信息透明在核安全风险治理问题中的重要价值，但未能结合我国现行规范及实践对信息公开问题进行细化规制[8]。在监管方面重点关注政府机构的独立监管问题，而忽视了诸如企业内部监督、人大监督等多种有效监管路径[9-10]；在责任承担方面，未能强调责任的预防机能以及综合性的责任承担方式[11-12]。事实上，核事件/事故的发生以及所造成的恶劣影响，与信息公开不及时、民众沟通渠道不畅通，企业、政府、人大、舆论监督不到位，责任追究机制不健全等皆存在密切关联。有鉴于此，本文尝试建立“畅通沟通渠道—加强多重监管—严格责任追究”三位一体的核安全风险治理的法律路径。

一 畅通沟通渠道

参与核安全监督管理是民众的民主权利，而其前提是坚持核安全信息公开透明原则，改变民众与相关单位信息不对等的格局。

(一)细化核安全信息公开透明原则

虽然我国《核安全法》对信息公开的主体、内容、形式等作出了专门规定，但未强调信息公开的及时性和持续性等内容。值得肯认的是，我国尝试确立核安全信息公开的具体办法和细则，如2011年制定的《环境保护部(国家核安全局)核与辐射安全监管信息公开方案(试行)》(以下简称《公开方案》，不过本方案因规则不成熟而未向外界公开)、《核安全信息公开办法》(以下简称《公开办法》，本办法已于2020年10月1日生效)等。

尽管上述规范反映出我国对核安全信息公开问题越发重视的积极态度，但就这些具体规则而言，仍有以下问题值得商榷：

一是出现核事件/事故后的信息公开时限。根据《国际核与辐射事件分级手册》，3级及以下的称为核事件，3级以上的为核事故。《公开方案》中指明核事件的公开时限为72小时，核事故为24小时。《公开办法》规定1级及以上的核事件/事故的公开时限为7个工作日，如果核动力厂进入应急状态则须及时向社会公开③。然而问题的关键并不在于区分事件级别而对公开时限分别加以规制，而在于核事件信息公开的实时性。一旦核设施出现异常运行，便应高度警惕，尤其是对核设施营运单位外部人员造成辐射影响时，更应在第一时间进行全网公告。目前我国是在核安全局网站上发布核辐射监测信息，但仅限于对部分城市的监测，且未能实现动态监测(当监测仪器未处于维护或故障期间时，发布结果每12小时公布一次)。在信息传递更为方便快捷的5G时代，建议搭建核设施营运单位、核安全局与公众之间的信息传递平台，可在移动终端上实现实时监测、实时发布。

二是0级事件可以不公开的缓和态度。《公开方案》就0级事件公开附加了“可能引起媒体或社会公众广泛关注”的前提条件[13]。《公开办法》第7条第5项和第12条第6项规定，1级及以上的核事件/事故信息，企业及政府相关部门应当公开。0级运行事件虽然不会对核设施安全产生影响，但鼓励民用核设施营运单位出于经验反馈、共同提高的目的主动公开，生态环境部(国家核安全局)应于核设施营运单位主动公开之日起7个工作日内予以公开④。然而，在高风险的核安全领域，即使是0级事件，民众亦享有知情权，及时的信息公开能够强化民众对政府工作的信任感，进而建立更为长期有效的沟通机制。

三是层层递交的信息公开模式。上述规范明确了核设施营运单位须首先向政府有关部门报告核事件/事故信息的义务，实践中同样采纳政府报告先行的信息传递模式⑤，然而此过程很可能将错过24小时内公开信息的黄金时间。若经专业人员查证存在核事件/事故，核设施营运单位也应负有直接向公众公开信息的义务。在法国，政府、核设施营运单位、运输单位和个人都有义务进行信息公开。国家核安全局应及时向公众公开信息，这能够降低不必要的社会恐慌，强化负责任大国的形象[8]。

易言之，上述规范在信息公开的时限、内容、模式等方面皆存在一些不足，且上述规范的效力阶层较低，我国应借鉴法国《核领域透明与安全法》(Act No.2006-686 on Transparency and security in the nuclear field，TSN)⑥进行专门立法，提高规范的效力阶层及可操作性，明确要求政府及有关单位和个人主动、及时、全面公开相关信息。此外，对于非专业人士，以图片、影视化展现核安全信息的方式相较于文字描述更容易被理解和接受，在信息高速流转的智能化时代，应充分利用高科技实现信息的透明度。德国在制定能源转型政策的过程中，即利用可视化技术(AR、VR等)来提高民众的参与度，实现信息的有效公开[14]。

(二)实现有效沟通

1.核电企业之间经验互享与合作

一是增进企业互动，集合优秀治理经验。国家核安全局应做好组织牵头工作，定期举办经验交流会；对包括核电运行治理经验、人才管理经验在内的良好治理经验进行及时公开并予以表彰；具备普适性的良好经验应在全国范围内进行积极推广。

二是风险事件经验共享。虽然现行法律未对0级事件公开作出强制性规定，但在实践中，核电厂仍须严格做到详尽公开事件发生之始末，以达到经验共享的目的。通过对不同核事件发生原因的经验交流，可以使核电企业及时发现其原先未关注到的核安全问题，并采取针对性措施规避风险。比如通过阳江核电厂因海生物入侵水循环过滤系统而导致的停堆事件，其他核电厂可以吸取经验教训，开展冷源系统防控海生物检查，以规避此类风险。

三是深度合作。除短期、临时的内部经验交流外，核电企业之间亟待深入合作。比如形成企业同盟，跨区域开展核安全知识宣讲工作等。民众可以直接与本区域或其他区域核电企业的工作人员交流，民众与核电企业之间良好的互动氛围有助于提升民众的安全感。核电企业之间还应发展建立核自保组织来有效分散风险。

2.政府、企业、民众之间敞开沟通

一是发挥政府积极引导沟通的作用。由专家组成的技术风险领域与由广大民众组成的感知风险领域之间存在沟通障碍，二者处于不同的话语体系，对于核安全问题的关注重点和理解存在差异。政府应积极引导双方进行有效沟通，对民众关心的核安全问题应重点关注，强调受众意识，真正实现“中央督导、政府主导、企业作为、社会参与”的公众沟通工作机制。

二是实现短期沟通与长期沟通并存的模式。针对突发性事件，须充分利用新媒体平台，进行有效的短期沟通。如新冠肺炎疫情期间，各大互联网平台研发辟谣专区进行及时全面的辟谣工作，一方面能够普及专业知识、消解民众疑虑，进而减少不必要的社会恐慌；另一方面，广大民众通过新媒体平台转发、评论辟谣动态，有效参与防疫事件，真正实现有效沟通。长期沟通的表现方式为，日常核知识的普及和企业的社会责任[7]。凡设有核设施的省市地方电视、党报、网络都应设立专门的核安全频道，依靠媒体进行宣传，普及相关核知识。核设施营运单位也应定期举办开放日活动，进而逐渐改变核安全信息不对称的现实局面，提高民众的参与意识，为核能产业发展奠定良好的群众基础。

三是建立线上线下相结合的民意反馈机制。除了完善信息公开制度，单方面地积极普及核知识外，还须在更高层次上提高公众参与度。一方面，可在线上向公众开放征集意见，改变生态环境部、国家核安全局等官方网站大都仅向特定单位征求意见的现状[15]；另一方面，对于任何级别的事件或事故，都应该及时举办电视新闻发布会，发布会必须包含民意代表的参与和提问。我国《核安全法》规定了核设施营运单位和地方政府就影响公众利益的重大核安全事项举行听证会、座谈会等义务⑦。《环境影响评价公众参与办法》规定，当民众对环境影响问题存在疑问时，建设单位负有举办公众座谈会、听证会或专家论证会的义务⑧。但遗憾的是，上述规范皆未具体规定公众申请参与听证会等会议的条件、政府或核设施营运单位主动举办听证会等会议的具体情形、听证会上公众参与的形式等。原则性的规定往往不易落实，日本法规定有关核设施建设等问题以民众参与听证或民意咨询为前提，但因流于形式而备受批评⑨。高效的听证会应采取开放对话的方式，形成公众和决策制定者之间的直接交流，而非仅仅通知公众参加听证但却未赋予其实际的参与权[16]。如何实现开放对话，德国法的做法值得借鉴⑩，其控制听证会等会议的参会人数，为互动式而非授课式的交流模式提供前提条件。邀请技术专家提供咨询，并通过通俗易懂的方式针对性地向民众传递核安全知识，解除不同利益相关者的疑虑[14]。

二 加强多重监管

日本核安全监管机构的监管不力是导致福岛核事故发生的主要原因[17]。尽管我国新建的核电站普遍采用第三代核电技术，提高设计规格，大大降低了发生严重核事故的概率，但依托人力操作设施仍难免存在失误，这就要求监管部门推进生产与监管并行的实时监管，有针对性地进行重点监管，切实保障利益相关者的监管权，最终形成“企业内部监管—政府机构监管—人大监督—舆论监督”相结合的多重监管模式。

(一)企业内部监管

所谓企业内部监管，指核设施营运单位内部依托专业技术构建运行严密的内部监督网络。

1.实现实时监管。在智能时代的今天，利用智能监测、传感网络与多源信息融合等技术，核电厂已能够实现对核设备运行的实时监测。若加以成熟的区块链技术(其记录不可篡改、可追溯)，可以为监管部门提供强有力的监管手段，提高整个市场的监管水平，甚至可以逐步完成无人监管条件下核设备的安全运行，进而实现核能产业的数字化、智能化[18]。

2.实现灵活监管。为了提高监管的有效性，美国法采取风险导向与基于表现的规制模式(risk-informed and performance-based regulation)。风险导向规制模式与基于表现的规制方式实际上是两种不同的监管策略，只不过二者相辅相成，在实践中经常被同时采用。风险导向监管是一种决策方法，它可以对经验风险数据和其他因素进行权衡，引导人们关注对公共安全构成更大风险的具体设计和操作问题。而基于表现的规制模式则以核设施营运单位的运行表现为导向设置规制目标，激励核设施营运单位依据该目标自行选定监管方式[19]。风险导向规制模式能够有针对性地进行重点监督，以避免将重要资源浪费在不重要的核安全风险问题上。基于表现的规制模式能够减少监管的形式束缚，赋予监管主体足够的自由裁量权，最大程度地发挥其主观能动性，以实现监管效率最大化。这种灵活的监管方式大大促进了美国核电产业的发展[20]。我国提倡核能发展与安全并重的政策方针，而美国法中这种灵活的监管策略具备较强的实践价值，值得我们借鉴。比如，近年来我国已经发生多起因海生物入侵海水循环水过滤系统而导致核电站非正常运行的事件，这显然应当成为核安全风险防控的重点监管对象。

此外，核设施营运单位内部要明确互相监督的权利和义务，建立内部监督举报重奖和保密机制，以逐步建立我国的吹哨人制度，弥补政府监管部门的监管缺漏。

(二)政府机构监管

所谓政府机构监管，即主要依托于核安全局、生态环境部核电安全管理司、生态环境部核与辐射安全中心等核安全监督管理部门而进行的监管。

核安全监督管理部门要实现全方位监管。我国现行法规定了核安全监督管理部门对核设施营运单位的定期监管以及对核设施建造、运行、退役等特定现场的监管，但仅仅是特定时间、特定场合下的监管是不够的，还应推行核电公司内部日报周报制度，实行飞行检查、随机抽查制度，适时通报监督检查中的问题，跟踪纠正落实，将监督深入到每一个进程、终端。各国通行的管理办法是由核安全监管机关派驻现场监管者，并授权其可以接触正在使用或贮存核材料的所有场所。一般情况下，监管者应当享有在任何时间对任何核电站进行监管的权利[19]。如法国《核领域透明与安全法》第40条规定，核安全检查员可以随时视察基本核设施，监测放射性物质的运输活动以及存放放射性物质的仓库、停车场、装卸设施。又如《核安全公约》第14条规定，核监管机关须对核设施整个寿期内的运行进行监管[21]。

除了加强核安全监管部门的监管权力外，还应通过严格的责任设置以明确其监管职责。核安全监管部门内部要层层签署责任状，完善党政一把手安全责任制，将责任状的落实情况纳入到考核评优中，对干部的提拔任用实行一票否决制。

(三)人大监督

所谓“人大监督”指全国人大常委会下设核安全监管专门委员会，以协助最高权力机关推进立法、履行法律监督职责。该专委会应由政府官员、专家学者以及市民代表组成，辅以良好的履职激励政策，以充分调动专委会组成人员工作的积极主动性。同时优化专委会议事规则，保证不同身份的专委会组成人员都享有实质的参与表决权。专委会享有核安全检查权，有关政府部门、全国性核设施营运单位须向专委会定期报告核安全运行情况，但仅仅通过汇报工作的监督方式显然不能真正发挥专委会的监督效果，其应积极履行实地调查监督的义务，并与相关利益群体取得密切联系，进而将监督职能落实。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，专委会对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题享有调查研究并提出建议的权力，但未规定建议的接受主体，从高效处理调查研究结果的角度出发，应允许专委会可以直接向政府相关部门而非只能向常委会或人大提出建议[22]。

同时，专委会依托丰富的监管实践经验，应采取措施积极推动核安全监管立法。目前，我国已经制定了《民用核设施安全监督管理条例》《民用核安全设备监督管理条例》等安全监管法规，但内容分散不完整、法规效力阶层较低，《核安全法》对核安全监管的规制也不够细致。当务之急是，借鉴瑞士、南非等国立法模式，由全国人大常委会制定统一的核安全监管法。

(四)舆论监督

舆论监督的现实含义既包括传统媒体新闻工作者的监督，也包含互联网人民群众的监督[23]。舆论监督推动媒体、企业与公众三方积极互动，既保障公众的知情权和参与权,又有助于核电企业提高自我约束力，增强安全意识，最大限度降低核安全风险。

首先，应实现常态化的全媒体监督。在信息化时代，传统媒体应与新媒体有机结合，扩大媒体监督报道途径。媒体客观真实的报道将引起利益相关者的广泛关注，媒体担负起舆论导向和监督窗口的重要使命。只有常态化的监督才能提高媒体的公信力和影响力，媒体报道的相关内容才能更有“分量”。持续输出的模式还能提高利益相关者的关注度，激发更多的民众了解并参与核安全风险治理。

其次，应构建畅通的公众监督路径。为减少风险发生的概率，《核安全法》同其他风险规制法一样，规定了公民、法人和其他组织针对存在安全隐患或者违反核安全法律规定的行为，享有向国务院核安全监督管理部门或其他有关部门举报监督的权利。上文提到的公众线上参与规范制定、线下参加听证会等互动模式，实际上也是公众进行日常监督的途径。但仅通过行政部门实现公众的举报监督权利还远远不够，还应为公众建立方便快捷的媒体监督路径。加快核安全问题的全媒体监督平台建设，畅通“问题收集—问题曝光—现场讨论—问题督办—效果评价”这一系统化的服务流程，以此切实保障公众的监督权。在有些地区，全媒体监督平台早已搭建，但多处理水电气服务、城市排水、政务服务等问题[24]。在核能产业迅速发展的时代，核安全风险问题也逐渐得到广泛关注，媒体和政府应借鉴已有经验，保障公众通过全媒体渠道实现其监督权利。

三 严格责任追究

民用核设施安全运行以零事故为宗旨，应绝对避免任何事故的发生。为此，应坚持责任和风险的均衡原则，建立严密的刑事、行政、民事责任体系，并积极发挥责任的预防机能。

(一)刑事责任

在刑事规制领域，须加大惩罚力度,探索刑事责任的预防机能。对此，国际通行做法是强化刑事处罚，罪名独立化并降低入罪门槛。而我国刑法还缺乏针对核安全事件的罪名，直接以核犯罪命名的，只有走私核材料罪，其他核犯罪类型多包含在以危险物质、危险物品等为犯罪对象的罪名之中。但核材料具备辐射的长期性、累积性等特性，核犯罪的因果关系认定也存在一定难度，将其与其他危险物品、危险物质不加区分地统一规制，既不符合罪刑设置的严密性，也不能够有效打击核犯罪。为此，须扩充核安全刑事犯罪罪名，将核犯罪独立化，以弥补现行刑法的立法不足。此外，包含在其他罪名中的核犯罪多为结果犯或具体危险犯，导致刑法介入核犯罪的时间滞后，不能充分发挥刑事责任的预防遏制作用。在高风险领域，刑事立法的重心应由事后惩罚转移至事先预防[25]。故应增加作为抽象危险犯或行为犯的核犯罪，将核犯罪预备行为及帮助行为入罪。

在核安全问题上采取严格的刑事责任制度，是在风险领域下为保障大规模的财产、生命安全而作出的合理选择，仅仅通过罪名的扩张、入罪门槛的降低便认定为是对刑法谦抑性思想的违背，显然过于僵硬。但刑事责任相较民事责任、行政责任等规制手段的风险控制成本更高，在实践中，应做到刑事处罚最小化，让刑法成为最后保障方式。

(二)行政责任

行政责任追究的对象应具备全面性。政府单位相较私人企业在高风险防治领域更为专业，政府监管是更为有效的防控方式[26]。但《核安全法》仅强调核设施营运单位内部的责任承担问题，而缺乏对政府未尽相关职责时的规制。当政府单位未尽到监管义务、信息公开义务，或未合规批准建造核电厂时，皆应承担相应责任。明确政府单位的责任主体地位，是有效激发其责任意识、督促其尽职履行防控义务的前提条件。

细化行政责任追究制，形成严密的行政责任体系。首先，落实核安全生产整体责任，排除“领导、监管、运行”等任何环节的纰漏。其中，实际运行者应对其不合理的操作行为负责，未有效监督的监管人员、领导人员则须对全部损害负担连带责任。其次，建立责任倒查制。针对核事件或事故，应成立高级别专门委员会进行责任倒查，审查相关单位及其工作人员事前预防是否到位、事中处置是否得当、事后追踪是否及时有效。再次，践行终身责任追究制，将责任人员的违法违规信息记入诚信档案，并进行公开。吊销可能造成较为严重后果的违法人员执业资格证书，并终身禁入核领域。最后，加大行政处罚力度。我国《核安全法》设置的行政罚款数额明显较低，对未按照要求控制辐射照射剂量等严重的违法行为仍采用警告先行的模式，缺乏迅速有效的责任控制机制。为此，我们建议修改《核安全法》，适度增加罚款数额，提高责任规格，明确不同级别事故/事件对应的责任，即便0级事件也不例外。

(三)民事责任

在民事责任的设定上，各国的做法似乎一反刑事责任、行政责任中的严格态度，责任集中、有限责任成为国际通识。但实际上，责任集中仅仅是民事责任的外部表现，有限责任的选择是利益均衡的考量。民事责任应同样坚守严格责任的原则。

1.责任集中抑或连带责任

有关核损害的民事责任，主要存在以下两种立法例，一是美国《普莱斯-安德森法案》(price-Anderson act)确定的经济管道(Economic channeling)责任，即对外仅由核设施营运者向被侵权人赔偿损失，但在特定情形下，核设施营运者承担责任后可以向他责任人追偿[26]。二是《巴黎核责任公约》(Paris convention on nuclear liability)和《维也纳公约》(Vienna convention on civil liability for nuclear damage)确立的法律管道(legal channeling)责任，即核设施营运者为唯一的责任主体，其承担责任后不享有向其他造成核损害主体追偿的权利[6]。两种立法模式的共通之处在于外部责任承担的集中性，认为责任集中制将简化诉讼程序、提高赔偿效率，利于保障受害人权益。但回顾核责任公约的制定历程可以发现，《巴黎核责任公约》支持营运者集中责任，实际上并非为了简化程序、保障受害人权利，而是为了行业利益。在核工业发展之初，欧洲市场必须依靠美国供应商的产品和技术。而供应核燃料的美国供应商为了确保由营运者单独承担责任进而使其完全免责，要求在双边条约中制定这种供应商无害式条款[27]。《核能领域第三方责任公约》(Convention on third party liability in the field of nuclear energy，VI(f))和《维也纳公约》中也规定了该项内容。在这些公约的约束下，营运者单独承担责任，且承担责任后不享有追偿权。而美国《普莱斯-安德森法案》(price-Anderson act)却规定了可以追偿的两种例外情形，即约定追偿或他责任人故意造成损害时的追偿。由此，美国利用其科技领先的优势地位，达成了核损害赔偿的双重标准。

根据我国《核安全法》第90条以及《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复(国函〔2007〕64号)》第2项、8项、9项之规定，我国立法倾向于美国法的经济管道责任模式。但有关责任集中的立法模式，并非不存在争议。有学者认为，责任集中制并不利于受损害方的权益保护，相反，连带责任为受损害方提供更多选择空间，还产生责任分担的效果，减少了核电厂破产的可能性[5],是更为有效的核损害治理方式。同时，连带责任能够提高多个责任主体的注意义务、增强共同防治意识，从而有效预防核事故，经济管道责任虽然支持内部追偿，但加以严苛的条件限制[27]，且在他责任人破产的情形下，承担责任的核设施营运者可能无法在事后实现追偿权，由此大大增加了责任风险[26]。

本文认为，连带责任自然强化了受害者的求偿权，但过分苛责核设施营运单位之外的责任主体。供应商对核设施营运过程缺乏控制，若认为因核设施营运者的过错造成的损失仍应由供应商承担连带责任，对供应商而言有违公正，也会产生交易恐慌，不利于核能产业的健康发展。在连带责任的制度之下，供应商可能会为了分散风险，而采取与营运者相同的财务保证措施，由此不便于保险集中。从核能发展与安全并重的方面考量，较好的解决方案仍是经济管道责任。由核责任保险提供综合覆盖的“公共责任”，为可能承担责任的所有责任主体提供“公共责任”的掩护，其他责任主体将因核设施营运者的责任保险而受益[26]。责任集中后追偿的方式能够保障受损害方的追偿权，实现责任自负。只不过法定追偿的对象不应仅限于具备主观故意的他责任人，还应包含过失造成核损害的他责任人。如此才能最大限度地激发各方主体的注意义务，降低核事故发生的风险。

2.有限责任抑或无限责任

一些重要的国际核责任公约和主要核能大国均支持核设施营运单位对核损害负担有限责任。有限责任能够尽可能避免核设施营运单位破产，保证出现核事故时，核设施营运单位仍能够继续运行，承担事故的后续处理工作，同时促进核能产业的健康持续发展。但近年来，有限责任模式不断遭受质疑，主要可归结于以下三点原因：一是不能使受害人获得完全赔偿，受害人不应承受非其过失造成的损害，限额制度不具备合理性；二是不能激励营运者最大限度地采取相关措施避免损害的发生，其将根据有限的赔偿额度来衡量其应投入的预防成本，进而削弱了严格责任的威慑力[26]；三是损失结果不可估量。如美国《核损害补充赔偿公约》(Convention on supplementary compensation for nuclear damage)中将赔偿额度限定在3亿美元，因其远远低于切尔诺贝利、福岛等典型核事故的损失数额而备受批判[28]。

本文倾向于有限责任的立法模式，针对以上三点质疑，作出以下回应：首先，在未来财务保证制度健全的基础上，保险赔偿将首当其冲，占据损失分担的首要和核心地位。在保险赔偿后仍不能满足受害人损失时，才须由核设施营运单位赔偿。即使核设施营运单位承担有限赔偿后，仍有不足的，国家还将提供一定限额的财政补偿。多层救济体系能够有效保障受害人的合法权益。其次，核事故一旦发生，不仅会造成人员伤亡、环境污染，还将对核设施营运单位自身造成难以计量的财产损失。所以无论核设施营运单位须对外赔偿几何，其都将竭尽所能预防核安全风险。最后，可以根据以往的核事故损害赔偿情况以及我国核电环境现状计算出一个较为合理的核设施营运单位的赔偿限额，并根据经济环境变化对其进行及时调整。综合以上考量，我国《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(国函〔2007〕64号)所确立的有限责任模式是更为合理的责任承担方式。

3.保险分担机制

虽然核设施营运单位资产不足以赔偿核损害的情状导致政府补贴、国际补偿等救助方式盛行，但此类救助机制无法激发营运者采取防治措施的积极性，也将加剧政府的财政压力。在核风险领域，不可忽视的财务保证方式为保险制度，其不仅能够分散风险，还能够在一定程度上预防风险的发生，保险人基于丰富的承保经验，能快速识别风险并提出专业的风险管理改进建议，从而帮助核设施营运单位提升风险管理水平。

但仅仅是常态下的普通保险制度显然不能满足大规模、高额度的核损害赔偿，目前国际上主要存在以下三种高效可行的核保险形式：一是核保险共同体(简称核共体)。目前国际核共体组织集合了二十多家核共体，我国核共体为其中之一。核共体主要由保险公司组成，通过提存巨灾准备金、再保险等方式为核风险承保。当任一营运商的核损害赔偿超过其个人责任险额度时，核共体即发挥风险联保作用(retrospective risk pooling)。其通过个人与集体的双重保险模式提供核损害保障，既能够满足高额度的赔偿数额，又能够有效激励责任人的防治意识[26,29]。从国际经验看，单纯的商业共同体模式难以覆盖全部损失，为此须考虑为核保险制定完备的巨灾责任准备金制度[30]。我国《核安全法》第57条规定，国家建立核事故应急准备金制度，保障核事故应急准备与响应工作所需经费。核事故应急准备金管理办法，由国务院制定。虽然保监会早已在2015年发布了核保险巨灾责任准备金管理办法(征求意见稿)，但至今仍未正式施行。从我国目前有关巨灾准备金的规范来看，仅财政部发布的《金融企业财务规则——实施指南》(财金〔2007〕23号)第11条第1点规定了，从事保险业务的金融企业,应按本年实现净利润10%提取总准备金,用于巨灾风险的补偿,不得用于分红、转增资本。但其并不符合国际上巨灾责任准备金计提的通用规则和现实需求，因此要想建立核事故应急准备金制度，仍须作出与普通保险规则相区分的专门规定。此外，核共体模式本身仍存有以下弊端：其一，商业保险不能实现风险的全部转移。比如日本因自然灾害出现的核泄漏事件在核第三者责任险下将得不到保险公司的任何赔偿；其二，核保险市场的垄断性程度高，存在高保费、低赔偿额的特征；其三，因为保险人的固定性，导致其管理体制僵化、不易实现保险制度创新以适应核电产业的时代发展。

除了核共体这一种保险形式之外，核电公司还须壮大自身的保险系统，即核自保公司(Captive Insurance)，指由其母公司设立的专门负责承保母公司及其下属公司的风险或者间接地为母公司及其下属公司的原保险公司办理再保险的公司[31]。在我国大力发展核电产业的背景下，核自保公司是企业进行自我风险管理的有效手段。美国、瑞典、英国等国皆存有高比例的自保公司，相较之下，我国自保公司的体量略显单薄，截至目前仅存有8家自保公司，而这其中仅包含一家核电专业自保公司，即中广核保险有限公司。

三是核自保组织，其通过成员交纳保费形成基金，以弥补未来的灾害损失[31]。国际上典型的自保组织为核电保险有限公司(Nuclear Electric Insurance Limited，NEIL)及欧洲核自保组织(Europe Mutual Association of Nuclear Insurers，EMANI)。在核设施营运企业之间进行风险分担的方式既能够在损害发生后提供及时救济，又能够促使营运者之间相互监督、积极采取防控措施，有效降低损害发生的风险。虽然目前国内不存在核自保组织，但自保组织形式早已存在于渔业、职工保险、农业等领域，其丰富的经验可资借鉴。三种保险形式各有利弊，但皆为有效的财务保证形式，若要充分发挥保险的风险转移作用，应同时设立并发展上述三种保险形式。

综上可见，畅通沟通渠道将保障民众参与核安全监管，是实现核安全的前提和基础；多重监管模式是畅通沟通的结果，也将有助于责任追究，是预防核事故的关键环节；严格责任追究能够明晰责任分配，倒逼养成严谨的工作作风，是核安全风险治理的最终保障。以上三者各司其职、功能互补，形成了“三位一体”的核安全风险治理的法律路径。

注释：

①参见国家核安全局官网:http://nnsa.mee.gov.cn/ywdh/ywjyfk。

②根据国家能源“十三五”规划，今年核电运行装机容量预计超过5800万千瓦。

③参见《核安全信息公开办法》第11条。

④参见《核安全信息公开办法》第8条、第13条。

⑤参见李春平，国家核安全局权威解答：我国核安全形势不受疫情影响，http://www.cnnc.com.cn/cnnc/300555/300557/545021/index.html，中核集团，2020年4月16日。最后访问时间，2020年5月1日。核电安全监管司司长汤搏在生态环境部(国家核安全局)举行的新闻发布会上表示，目前核设施运行事件的报告方式是，运行事件一旦发现或者发生，营运单位要在24小时内向国家核安全局口头通告，使现场监督人员能够快速反应和调查，3天以内要提供书面通告，1个月以内要提供一个正式的事件报告。

⑥参见http://www.french-nuclear-safety.fr/References/Regulations/Act-No.-2006-686-of-13-June-2006.

⑦具体参见《核安全法》第66条规定。

⑧具体参见《环境影响评价公众参与办法》第14条规定。

⑨青山美子等:《原子力発電所建設の社会的意思決定プロセスにおけるステークホルダー関与の日仏比較分析》,载《日本リスク研究学会誌》2009年第19卷2号,第11-12页。转引自岳树梅.日本民用核能法律制度创新对中国的启示[J].法学杂志,2020,41(2):78-87.

⑩尽管德国计划淘汰核能发电而改采新能源方式，但其在能源政策改革过程中采取的公众参与制度值得借鉴。