王 敏

（山东农业大学 公共管理学院，山东 泰安 271000）

自2014年我国开始实施“三权分置”改革试点以来，以“两权分离”为基础的土地承包经营权受限于主体资格的困境被打破，经营权得以与承包权分离并进入流通领域，这一做法为农村土地资源的优化配置提供了切实可行的路径。在政策指引、实践先行的改革模式下，“三权分置”的巩固和深化离不开法律理论和制度的支持。2018年底修订的《农村土地承包法》和今年刚出台的《民法典》均明确提出“土地经营权”的概念，但是就“三权分置”的权利构架需求而言，现有立法对土地经营权的定位并不清晰，效力内容亦有所欠缺。因此，明确土地经营权的权利属性及权能，规范其流转方式，协调“三权”之间的利益平衡是未来一段时间我们在法律层面上需要面对和解决的重点问题。

一、土地经营权性质探析

在法理层面上，权利性质决定了权利的效力和保护方式，更关乎权利配置的路径选择，明确土地经营权的权利关系，是构建土地经营权制度的首要任务。

（一）政策及立法解读

自2013年中共中央发布《关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，中共中央、国务院多次在各种政策性文件中对“三权分置”进行了工作安排和政策指引。通过对相关政策性文件进行解读，可以发现，“三权分置”的宗旨在于不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，通过明确所有权、稳定承包权，放活经营权，形成层次分明、结构明晰、平等保护的利益均衡的格局。……