张婷

[摘 要]长期以来，行政区划作为一种政治管理工具存在，对政治发展和政治治理产生重要影响。改革开放以来，中国的行政区划变革幅度较大，呈现多种规律，值得人们探索其背后变革的动力。如今，中国政府正在努力探索转变政府职能方向，在该背景下，分析探究行政区划变革的动力具有研究意义。通过研究发现，政府职能转变影响行政区划变革方向，即不同时期的行政区划变革的动力，取决于同时期政府职能的侧重点。行政区划本身就是政府执政的工具，帮助实现政府执政目标，受到政府职能的影响。

[关键词]行政区划;政府职能;变革

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.20.094

[中图分类号]D630[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2020）20-0-03

1     研究背景、基本概念及问题提出

1.1   研究背景

改革开放后，中国行政区划变革进行得如火如荼，具体实践形式主要表现在以下几个方面。一是取消地区一级行政区划，渐进推行市管县制度，以发挥城市带动农村经济发展的作用，实现城乡共同繁荣。二是整县改市模式基本代替切块设市模式，即将达到标准的镇改为市（切块设市）、把符合條件的县撤县设市（整县改市），从城市型行政建制转变成一种广域型行政建制。三是叫停和冻结整县改市模式，转为撤县设区和省县直辖模式，以提高城市化水平，促进经济发展。四是撤并乡镇，设法解决乡镇机构臃肿问题，减少财政开支。五是设立不同类型的经济特区，如20世纪80年代设立的5个沿海经济特区以及各类享受国家特定优惠政策的开发区。六是构建国家公园体制并进行试点，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。七是在边疆地区设立新的行政建制，在三沙、罗布泊、玉麦等边缘地区设立行政特区，促进国家功能分区战略实施。八是行政区域地名更名与命名，更加贴近当代社会。这些行政区划变革的种种现象，值得人们探索其背后的变革动力因素。

当前行政区划变革研究大多集中在变革统计和归纳、变革过程与历史细节、变革问题与对策等方面，归纳整理历次变革行为，分析变革背后的原因、问题及对策，具有较强的实践性和应用性，为之后研究奠定了坚实基础。对于行政区划变革原因，从相关文献中可以发现，大多数的研究者都从管理学或者政治学领域出发，以研究其结构、特性和变化趋势，或者从经济学角度出发，如制度变迁视角。但在现代社会，人们追求的是服务型政府，强调服务的导向作用，行政区划也呈现出一定的变革特征。

1.2   基本概念

1.2.1   行政区划

行政区划的综合性较强，我国研究行政区划的相关学者，可以分为3种比较明显的路径，具体内容如下。一是以周振鹤为代表的行政区划历史沿革的研究视角。他们认为这是现代社会出现的一个名称。一个国家为了方便有效管理，采取层层划分的方式，将领土划分为有层级的区域，划分后的区域就是行政区域，简称行政区或者政区。以往对于行政区划的定义指划分行政区域的过程和行为两个方面，但在近年来，出现了行政区划的概念，并渐渐取代了行政区域这个名称。二是以浦善新和其他负责行政区划管理的民政部相关官员为代表的问题、对策的研究视角。他们认为一个国家对领土区域进行划分就是行政区划。具体来说，国家在遵循相关法律法规的基础上，按照政治统治和社会管理的现实需求，依据经济发展、公众利益、历史文化、社会风俗、地理位置、人口分布和民族情况等因素，将国家领土划分为层级分明、形状各异、大小不一的小区域，形成系统科学的行政区域体系，同时在这些行政区域设置地方权力机关和行政机关，形成国家行政管理网络，确定居民的社会生活和社会交往的空间定位。三是以刘君德和其学生范今朝等为代表的经济发展与城市化的研究视角。他们认为“行政区划”的概念不是一成不变的，而是处在动态发展状态。这是因为，在不同历史阶段，国家存在不同的政治统治需求和社会管理需求，在此影响下，将国家领土划分为层级分明、形状各异、大小不一的小区域，其中，这一划分过程就是“行政区划”，由此可知，行政区划不是一个静止不变的概念。本文主要采用第二种方式进行研究。

1.2.2   行政区划变革

行政区划变革指行政区划内各个要素变化与发展。例如，调整行政区划的层级关系、撤销或并组旧的行政区划、设立新的行政区划、改变行政区划的隶属关系、调整行政区划的管理机构和管理人员等方面的变化，这些变化都属于行政区划变革。学者刘君德通过分析历次行政区划变革，重点研究关键要素的变化，将其归纳为5个方面：政区等级层次的变更、政区范围的调整、政区边界线的变化、政区行政中心的更换、政区名称的更改。学者范今朝根据行政区划的详细内容，将行政区划变革分为6个方面：行政建制变更、政区隶属关系变更、政区等级层次变更、政区边际线变化、政区行政机关驻地变更以及政区名称的更换。同时，他还指出行政区划变革时，往往会牵涉这6类中的某一项或者几项内容。由此可知，行政区划变革内涵丰富，涉及行政区域各要素的变化调整，主要包括行政建制变更、政区层级和隶属关系变化、政区范围和边界线调整、政区行政机关及驻地变换以及政区名称更改等5个方面的内容。沿用学者叶林的观点，行政区划变革最关键的是行政建制的变更。总而言之，行政区划变革是一个内涵丰富的概念，具有研究探索价值。

1.2.3   政府职能

一般来说，政府职能指导行政机构开展管理活动，为行政机构的管理活动确立了基本方向，提供了主要内容。具体来说，政府职能是政府全部管理活动的关键，为政府治理确立基本方向、明确基本任务、提供基本方式和规定作用范围。政府职能在不同历史阶段具有不同的重心定位，是处于动态调整的过程。由此可知，政府职能是一个历史范畴。政府职能也是一个抽象概念，即排除了不同时代、社会形态、国家和政治制度等政府的不同特征，是抽象概括古今中外全部国家和不同类型政府的职能。

1.3   问题提出

本质上来说，政府开展的一切活动都是为了履行职能、实现行政目标。一个国家对于政府职能的定义和相关制度安排，在一定程度上决定了该国家对政府机构、政府體制和政府行政管理的总体规划。行政区划作为政府管理活动的重要组成部分，受政府职能重心的影响。目前，我国行政区划变革的焦点在于简政放权，建立扁平化结构和对基层政府放权，改革的主要路径是省直管县，这些改革风向都与我国政府职能向服务型转变息息相关，使行政区划变革研究成为热门内容。基于此，本文从政府职能的视角，探讨了行政区划变革动力。

2     行政区划变革的特征

我国行政区划具有国家权力与责任自上而下配置的特点，在广袤复杂的地理环境、民族特色鲜明的人文环境、历史悠久的大一统文化以及中国特色社会主义制度背景下形成，具有独一无二的特色。在我国，中央政府是国家权力的中心，自上而下地划分权力和责任，不同层级的政区拥有不同的权力和责任，一般是中央按照省、市、县、乡的行政层级从大到小依次划分。处于上述环境中，行政区划具有自上而下的特征，表现为以下3个方面：一是中央和上级政府决定行政区划变革的方向和内容;二是行政区划内的行政机关需向同级权力和上级政府负责;三是不同层级行政区划的行政机关具有不同的行政、立法等权限。

学者刘君德通过分析历代行政区划的演变，归纳出以下4个主要规律和特点：①行政区划划分的数量越来越多，幅员越来越小;②作为基层行政区域的县最稳定;③行政区划的层级由二级制和多级制演变到三级制;④行政区划的政区治所位于该辖区交通便利之处。从古至今，我国的行政区划一直处在动态调整过程中，且变化较大，但变革在总体上减少了行政区划的层级和数量，因此根据我国国情，相关部门设立了民族区域自治和特别行政区制度。中国行政区划变革并非一场稳定的变革活动，行政区划由政府根据执政目标和社会环境做出理性选择。简单来说，即行政区划在制度上表现为政府在特定的执政目标下，政府职能相应地有所侧重，行政区划变革受其影响。政府履行好职能可以有效维护领土安全、提供高质量的公共产品和公共服务以及治理市场失灵等，是政府主体偏好与现实环境博弈的产物。基于此，行政区划变革需要随着政府职能转变而变化。

3     行政区划与政府职能的关系

从上文可知，行政区划变革具有多样性的特征，在政府职能转变下，显现出相应的特征。由此可知，行政区划变革和政府职能转变存在内在逻辑关系，具体表现如下。

3.1   政府职能转变推动行政区划变革

通过分析我国历次行政区划变革可知，政府职能转变是政府活动的变化开端，推动了行政区划变革。随着社会主义市场经济的发展，我国政府逐渐意识到市场主体在资源配置中的作用，开始由划桨人向掌舵人转型，朝着服务型政府前进。随着机构改革的深入，行政区划也进行相应调整，层级设计和机构设置越来越科学化，与现代社会的发展更加匹配。在不同历史阶段，政府职能重心存在明显差异，如果把同时期的政府职能重心和行政区划变革目标进行比较（表1），能够发现二者之间存在相似性。

从表1可知，从改革开放到21世纪初期，政府职能重心一直是推动经济发展，其他的政府活动都是主动或者被动地服务于经济发展。在这个环境中，行政区划也是为了经济发展而变革，与政府职能重心一致。改革开放以来，我国一直追求社会主义市场经济建设，同时期国家进行的行政区划变革充斥着浓郁的经济色彩，服务、服从于国家经济发展，其中，经济发展是行政区划变革的指导理念。例如，海南省和重庆直辖市的设立与城市型政区的扩张等行政区划变革行为，都明显体现出该时期加强经济发展的目标。20世纪80年代以来，中国在行政区划上的变革主要体现在省级行政区划调整方面，在强经济的发展目标下，先后设立了海南省和重庆直辖市。为推进海南经济特区建设设立海南省，为配合三峡工程和“西部大开发”设立重庆直辖市，这两个新的省级政区都服务、服从于国家经济发展，带有强烈的经济色彩。现阶段，政府职能重心趋向于公共服务导向，与研究相对应的实践层面中也相应体现出服务意识，如在大都市区进行的行政区划变革，带着浓烈的强服务色彩。进一步来说，现代国家追求高质量、高效率、低成本的行政管理模式，在公共服务和政府执政过程中趋于追求服务理念。

3.2   行政区划变革服务于政府职能履行

一般来说，无论是在哪个时期、哪个国家，也无论是哪种政治制度，政府的一切活动都是为了有效履行政府职能和实现执政目标。对于任何国家来说，都是建立在一定面积的领土上，且该领土范围内生活着一定数量的居民，而中央政府就是在这样的环境中行使公共权力。由此可知，政府职能的有效履行和执政目标的实现，关键在于公共权力能否覆盖到全部领域及能否让生活领土范围内的居民享受到政府服务。出于这样的考虑，国家一般将广袤的领土划分为若干层次和不同类型的行政区域，这一过程就是行政区划。从上述内容可知，行政区划在本质上是为了履行政府职能和实现执政目标，表现在一定国土领域内的空间投影。综上所述，政府职能深深影响行政区划变革，对行政区划的变革与完善，都是出于有效履行政府职能和实现执政目标，是政府管理活动的一项基本手段。在不同时期、不同国家、不同政治体制，行政区划变革的原因与政府职能重心息息相关，呈现出阶段性的相似特征，并非偶然性，而是在理论上存在必然性。

4     政府职能转变是行政区划变革的动力

根据前文分析的政府职能与行政区划内在关系的分析可知，行政区划作为政权建设的基础，变革的动力是政府自身职能的转变。换句话说，行政区划变革的动力，取决于政府职能转变，政府职能在不同时期下具有不同的定位和相应配套的制度，而行政区划变革则一如既往地服务、服从于政府职能，表现出不同的形式。从行政区划服务、服从于政府职能履行的基本论断出发，联系现阶段各级政府的职能重心，即定位于强服务导向可以发现，行政区划变革的基本导向也是强服务导向，需要进行动态调整。在古代社会，任何重要政治活动都以能否稳固政治统治为主要决策依据，在这样的政治环境中，行政区划自然是为了维护政治统治，而不是为了履行政府的公共服务职能，其设置与调整都受当时政治重心影响。随着人类文明程度的提高、社会生产力的发展和社会生活的复杂化等，当国家进入近现代社会后，政府的服务职能开始引起社会大众的注意并得到重视。目前，各级政府都在进行变革，政府更多承担公共服务职责，政府职能重心向服务型政府倾斜。在建设服务型政府下，行政区划变革需要进行相应调整，注重社会管理和公共服务。综合来看，随着政府向服务型政府转变，在实施行政区划变革时，服务型的特点日益凸显。作为中央政府对地方各级政府实施控制的基本手段的行政区划，强化公共服务的职能更能彰显国家治理的现代化，提高公共服务的满意度。

5     结 语

行政区划作为国家结构形式在国家领土范围内的空间投影，支撑着整个国家的基本形态，发挥着不可替代的作用。从古至今，中国的行政区划都充斥着浓烈的“人为”色彩，发挥着维护政治稳定的作用。改革开放以来，政府职能重心发生了转变，行政区划的色彩也发生了改变，其改革趋势是适应政府职能转变。中国行政区划变革随着政府职能的转变而呈现出不同的发展状态，当然行政区划变革也受其他因素的影响，如自然地理条件、传统文化、经济活动等，本文主要探讨政府职能对行政区划的影响。

主要参考文献

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[收稿日期]2020-09-09·