摘 要 精准扶贫必须要在法治的前提下进行，脱离了法治的扶贫必然会导致更大的不平衡。十八大以来，我党提出“全面依法治国”战略，依法扶贫正是响应这一战略举措的重要体现。扶贫攻坚战业已进入白热化阶段，故在此关键时期更应当依法扶贫、纠正乱象以改观目前存在的法律缺位与权力失范的畸形状态。

关键词 法治化 扶贫 路径

作者简介：刘昊然，河北大学法学院，硕士，研究方向：经济法。

中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.049

贫困问题是全世界共同面对的难题，联合国就设有世界科技与扶贫工作委员会以应对世界范围内的贫困问题。我国改革开放近40年来，通过一系列的改革和大规模的扶贫开发项目，我国的贫困状况已得到了深刻改观。随着扶贫工作的持续深入开展，我国贫困地区农村居民人均可支配收入得到了显著提升。但是在实践过程中仍然存在诸如政策主导扶贫、行政绑架扶贫、法治思维缺失负面影响扶贫等诸多法治问题。因此，完善立法漏洞、规范行政权力、增强法治思维显得格外重要。

一、精准扶贫概念的产生

（一）我国要在2020完成年全面建成小康社会的宏伟目标

全面建成小康社会是邓小平同志在20世界70年代末80年代出提出的战略构想，党的十八大首次正式提出“全面建成小康社会”并指出，要在2020年前全面建成小康社会。这标志着这一战略构想已经上升到了全党全社会共同奋斗的目标。根据上述论证，我们知道，全面建成小康社会是我们实现共同富裕这一本质目标的重要阶段。

贫困问题是困扰着我国经济发展的一个重要问题。矛盾特殊性理论告诉我们要具体问题具体分析，针对不同贫困地区的不同特征，因地制宜地提出针对性解决方案从而解决贫困问题是全面建成小康社会的必然要求。如今我国已经进入了扶贫攻坚阶段，这时更应该时刻保持警惕，让精准扶贫工作在法治的框架内运行。

（二）共同富裕这一发展理念的延伸

“共同富裕”这一理念渊源于“天下大同”的中国传统思想，是劳动人民对富裕生活的热切期盼也是国家长治久安的物质保障。改革开放以来，“先富带后富，共奔富裕路”的思想通过邓小平同志的系列讲话深入人心。我国国土面积大、经纬度跨度大、地理情况复杂，这些自然因素导致了有些地区天然地缺乏经济快速发展的途径。基于这些不可抗的自然因素的原因，我们要让有条件的地区先发展起来，然后由经济发达的地区帮扶经济发展相对落后的地区，以达到区域协调发展、人民共享国家改革开放成果的目的。而这一目标的实现必然要通过法治化的配套手段来保驾护航来确定其法定性和国家强制力以加强制度定性。

我们的国家是人民民主专政的社会主义国家，我们党是中国社会主义事业的领导核心，是中国各族人民利益的代表者。这就决定了我们的党和国家要着眼于人民群众的切身利益以维护其生存发展的基本权利。“木桶效应”告诉我们，只有对短板部分的问题加以攻克，整体才能得到真正的发展。我国的整体经济水平已经有了巨大的提高，早在2010年就超过日本成为仅次于美国的全球第二大经济体。但是我们不得不承认，我国贫困群体仍然较为庞大、区域经济发展水平的差距仍然存在、人均GDP水平仍然不高，这些原因的存在反映了扶贫工作开展的必要性和现实紧迫性。

（三）以人为本的发展理念

以人为本的发展理念是科学发展观的核心价值，强调国家的发展与公民个人的发展紧密结合，减少贫困甚至消除贫困是世界各国共同追求的目标。当然，在扶贫工作中要充分尊重和重视贫困群体的发展，把群众的切身利益放在首位，处理好“精”和“准”的辩证关系，“精”即扶贫工作所带来的成效与改观，“准”则要求扶贫主体准确判定贫困对象，“精”是目的，“准”是前提，最终使贫困群体的生活状况得到切实改善。

二、从立法、行政和司法的角度谈精准扶贫的法治诉求

从党的十八大以来，党中央国务院不断加大精准扶贫力度，同时也不断加大对精准扶贫工作的监督力度。但扶贫工作还是面临着法律制度缺失、政府腐败懒政、司法机关监督不力、制度执行力弱等问题。

（一）立法层面的法律规范缺失，制度亟待完善

良好的制度是可以推动经济发展的，相反，缺乏完善的制度会导致已经出现的问题无法寻求解决的途径。纵观我国现行法律法规体系，涉及贫困人口权益与扶贫开发的有效法律法规仅限于2012年修订的《中华人民共和国农业法》第十章第八十五条、2017年制定的《中央财经专项扶贫资金管理办法》等极少的法律法规规定。[1]法律匮乏、政策主导是当前扶贫工作主要的制度环境。但是政策不是法律的范畴，“如果将政策界定为法律的组成部分，将会导致因法律界定的过宽而再次陷入不确定性的职责”。[2]

2013年11月总书记提出精准扶贫的概念之后国务院一系列的指导意见，但始终没有上升到立法层面。很多地区的扶贫工作是以政府文件的形式贯彻落实，缺乏统一的法律指导。这导致了扶贫工作的碎片化、零星化、格式化，缺乏完备科学的理论体系，为实践工作的开展带来了领导混乱、管辖混乱、方式混乱的窘境。

由此可见，法律制度的缺失将对扶贫工作的实际开展以及扶贫成果的固化确定带来很多现实困扰，不能保证保证精准扶贫的长期稳定运行。法治的漏洞的也会引起行政及司法制度的漏洞产生连锁反应。

（二）行政层面的权力滥用

政府在掌握了权力特别是缺乏法律规制与监督的权力后，难免会产生很多行政权的主观性，主要体现在：

1.脱贫标准的主观性

政府在扶贫工作中占据着重要的地位，是推行扶贫举措的直接责任主体。当前“政策扶贫”的政策制定主体也多为政府部门，缺乏法律的束缚与监督，容易导致地方政府滥用行政权力。现在政府将扶贫成绩政绩化，这一举措本是为了在行政系统内部进行自上而下的监督与鼓励手段，可正是缺乏统一的法律规范的束缚，让地方政府的扶贫政绩变成了“自我打分”的产物，出现数字脱贫、搬迁脱贫、政绩脱贫、填表脱贫等乱象，让本该严肃的扶贫工作失去威信，这不僅使下级行政部门苦不堪言，更没有让贫困群体获得实在利益，而且在片面追求“政绩”的过程中造成了资源浪费，原本贫困的地区可能会因为这一系列的乱象导致新的“贫困”。

2. 甄别扶贫对象的主观性

前文所述“准”是“精”的前提，精准扶贫首要解决的问题就是认定贫困群体的范畴。我国正处在扶贫攻坚的关键阶段，要下大力气着眼于对贫困群体的甄别工作，只有精准地识别了贫困群体才能真正做到精准扶贫。有的干部“帮亲不帮理”，在甄别贫困群体上保持着错误的工作态度，存在着不该有的私心，或多或少地损害了真正贫困群体的利益。同时认定扶贫对象的标准不可仅以单位时间内的收入作为标准，要多角度判断贫困群体的致贫原因，使精准扶贫精细化。

3.工作方式的主观性

我国扶贫工作长期以来都是由政府通过财政手段或行政命令自上而下进行开展的，这一工作方式的本质上即为政府主导下的扶贫，而贫困群体往往作为被动的一方，很难参与其中。这一问题源于政府信息公開的不及时、信息不对称，贫困群体即使有参与的积极性也缺乏参与的路径支持。这一工作方式虽然可以作为迅速提高贫困群体生活水平的有力手段，但毕竟存在不科学、不严谨的制度论证问题，短期利益得以维护的代价也许是对贫困群体长期利益甚至根本利益的损害。

（三）司法救济的重要性

政府主导下的扶贫工作缺乏外界的充分参与且法律缺失缺位，在具体工作实施过程中所出现的问题也大多通过政府自身解决，虽然政府是扶贫工作的主力军，但是这一来容易导致民众的司法救济途径闭塞。保障贫困群体的合法权益、提供合法的司法救济途径不仅可以提升贫困群体幸福感，更是人权保障和社会本位观的体现和要求。

1.人权保障的法治化要求

人权包括生存权和发展权，是生而为人所具备的最基本的权利。尊重人权是世界各国基于人道主义考虑所保持的共同态度，我国宪法也明确规定，我国尊重和保障人权。这一规定不仅为扶贫工作提供了宪法支撑，更为今后的扶贫立法工作提供的理论来源和立法保障。

精准扶贫工作就是为了给予贫困群体生存和发展的有利条件。建国初期，国内物资匮乏、国际局势动荡，甚至连贫困群体的温饱问题都难以保障。改革开放至今，我国的经济实力大幅度增强，扶贫工作开始逐步推进，通过区域帮扶、产业开发、区域特色开发等提高了贫困地区的生活质量，并且在20世纪末解决了人们几千年来没有解决的温饱问题，但就最终目的而言必须要进一步加大精准扶贫力度。

2.社会本位观的法治化体现

经济法作为一种新兴的法律部门，突出的特点就是以社会利益为其维护的法益对象，追求的价值是社会正义、宏观效率。在社会主义市场经济和经济全球化的背景下，商品进行广泛流通，在这个过程中市场会对商品进行优胜劣汰的选择，那些发展相对落后的地区由于自身实力有限，在这场竞争中就很可能会处于下风，从而进入恶性循环。而国家要发挥其宏观调控的作用，对社会资源进行科学的配置，使区域经济协调发展，减少甚至消灭贫困。国家还可以通过财政手段，对相对落后的地区进行财政转移支付，为其经济的发展提供动力。精准扶贫不仅要保障贫困群体的基本权利，更应当通过多种手段使贫困群体脱贫致富，共同分享社会发展的红利。

三、精准扶贫的法治化道路探索

（一）立法模式探索

1.扶贫立法的意义

作为法治国家、法治政府立法工作的重要性不言而喻。精准扶贫对于国家的发展有着举足轻重的作用，而其法治化建设对于精准扶贫工作的开展也有着重要的保障作用，是精准扶贫工作开展的准则和法律依据。要用确立制度的方式将我国扶贫的经验和成果以法律的形式固定下来，减少甚至杜绝将来脱贫群体返贫的情况发生，确保扶贫工作的质量。

2.立法位阶问题

法律作为一种规范，有其所调整的特定对象和维护的法益。我国的基本法如经济法的调整对象是国家进行宏观调控和市场规制过程中发生的社会关系的总和，维护的则是社会公共利益，区分部门法的最好方法就是着眼于此。笔者认为，扶贫立法就调整对象应为扶贫主体在扶贫和贫困群体在脱贫过程中所产生的法律关系的总合，即分为扶贫主体与贫困群体两个方面。但是由于致贫原因的复杂性如地理环境、历史遗留、政治宗教等决定了扶贫立法所能规定的范畴有很大的局限性。反贫困立法就是在改革与完善现行有关法律制度的基础上，着眼于反贫困工作中特定类型的社会关系的法律调整与规制而进行的一种反贫困特别立法、专门立法，而不应是基本法、综合立法。[3]只有通过特别立法才能具体明确扶贫工作的法治路径，推进扶贫工作沿法治道路进行，同时明确权利义务关系，增强扶贫主体与贫困主体运用法律手段解决争议的可行性。

3.以资金扶持权利保障为例谈立法构想

资金扶持权利保障的关键就是要让贫困群体真正从扶贫资金中受益。在扶贫主体对贫困群体进行扶贫培训使其真正了解扶贫目的与手段的前提下，从改善当地农业环境、促进产业发展入手给予贫困群体定向的财政补贴鼓励贫困群体发挥自身优势、开发特色资源，并明确扶贫主体责任，由同一的部门统筹规划扶贫资金的使用，而不是直接分配到贫困群体自己的手中以避免资金浪费。同时要发挥当地大型企业的作用，通过税收优惠等手段鼓励其增加贫困群体的就业机会，并明确监督主体的作用，一对一地设置监督人员流动性进驻监督岗以切实掌握落实情况。

（二）行政执法保障

行政权是非常重要的公权力，在很多领域都发挥着不可替代的作用。在目前扶贫工作政府主导的背景下，行政权力如果恣意妄为将带来不堪设想的后果，因此对公权力的法治化规制是扶贫工作法治化运行的重要环节。

根据上述情况对行政权力的规制提供以下思路：

1.建立科学合理的贫困群体脱贫机制

精准扶贫不仅要在扶贫过程中体现精准，也要对贫困群体的脱贫情况进行精准把控。矛盾具有特殊性，要具体问题具体分析地判断贫困群体的脱贫情况，单独以收入作为脱贫的标准是简单粗暴的不合理标准，有学者提出“放弃单一的收入标准而采用多维标准来识别、建档立卡贫困户。”[4]对于其中的多维，可以从致贫原因、贫困个体的脱贫态度、脱贫手段、脱贫效果等多角度入手，建立动态的贫困认定标准，以规范贫困个体的退出机制，使扶贫制度更为丰满。

2.加强政府信息公开力度，提高政府接受监督的自觉性与贫困群体的参与度

政府应当将扶贫工作中的扶贫资金数额及去向、扶贫项目计划、扶贫收益数额及分配方式等重要环节予以公示并形成制度以保障贫困群体的知情权。对于重大扶贫项目应召开听证会邀请专家学者和贫困群体代表对此加以论证，有条件的地区还应当派干部进行走访调查，直接听取贫困群体的真实呼声，选择适合本地区的扶贫项目以确保贫困群体的参与權与表达权。健全上级监管、群众监督、第三方组织监督多位一体的多元监督格局。其中第三方既可以是专业的律师队伍也可以是高等院校，总之是要独立于政府机构的社会监督，这可以对扶贫工作进行客观公正的理性判断，也能提供科学的论证和专业的评估服务。

3. 加强人大对政府的预算审计监督

政府由人大选举产生，对其负责受其监督，这是我国宪法对于人大和政府二者之间关系的法律规定。扶贫资金对于扶贫工作顺利开展起到的作用是不言而喻的，因此对于扶贫资金的监督管理尤为重要。我们应当以立法的形式设立监督制衡机制配合国家扶贫工作办公室，建立扶贫专项资金的单项管理系统，加大对这一专项资金的保护力度。同时，人大还要定期不定期地听取政府扶贫资金使用情况的报告，及时掌握资金动向，扩大人大监督的深度和广度。

（三）司法救济途径

1.强化司法保障，拓宽贫困群体的权利救济途径

2018年机构改革后国家成立了监察委员会这一机构，要充分发挥监察委员会在扶贫工作中的重要作用，对扶贫工作中出现的损害贫困群体利益、贪污挪用行政资金的行为进行查处，使其受到法律公正的审判，并为贫困群体提供反映问题的渠道，以丰富贫困群体权利救济的途径。诉讼是公民寻求权利救济的最终途径，虽然我国目前缺乏扶贫立法，但是在扶贫过程中产生的职务犯罪、国家赔偿、劳动纠纷、医疗保障等问题仍有法可依。通过司法的手段保障贫困群体应有的权利和利益是扶贫工作法治化的最后一道保险，要增强裁判文书的执行力以保护公民的合法权益。

2.坚持依法公开审判扶贫案件

充分发挥法院的审判职能，坚持司法为民、公正司法的工作原则，在实际案件中坚持做到有法可依、有法必依，保障好贫困群体在现有法律规定的情形中所享有的关于医疗、教育、民生、就业等方面的具体事项，并尝试“交叉审判”，最大程度地减少法院与政府之间的不正当往来。同时还应当加大对贫困群体的法律帮扶力度，鼓励执业律师为贫困群体提供法律咨询等专业服务，充分保障贫困群体的合法权益鼓励。

精准扶贫关系到广大贫困群体的切身利益，他们的贫困不仅仅是经济上的贫困，更是制度上的贫困。在依法治国的时代，法律越来越被得到重视。精准扶贫的法治化是法治政府、法治社会建设的要求，对于提升国家的治理能力和治理水平有着重要贡献，是国家进步、人民富强的法律窗口之一。加强精准扶贫工作的法治化程度，让精准扶贫工作在法律的护航下顺利进行，为早日全面建成小康社会努力奋斗。

参考文献：

[1] 丁国峰.我国精准扶贫立法完善的途径[J].行政论坛，2018 （05）：61-65.

[2] 潘丹丹.法律与政策的关系：政策适用的程序主义限制[J].湖南社会科学，2013（03）：68-69.

[3] 孟庆瑜.反贫困法律问题研究[J].法律科学（西北政法大学学报），2003（09）：24-32.

[4] 汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学，2015（05）：149.