程鹏举　兰天飞

摘 要 破产审判工作具有依法促进市场主体再生或有序退出，优化社会资源配置、完善优胜劣汰机制的独特功能，是人民法院保障供给侧结构性改革、化解过剩产能的重要途径。2016年以来，在国家供给侧改革、完善企业退出机制、妥善处理“僵尸企业”等政策导向之下，《企业破产法》所具有的促进市场主体优胜劣汰和拯救困境企业，优化资源配置的功能得以展现和重视。以法治化、市场化的方式清退市场主体、拯救困境企业的观念也正在被政府、法院及社会所接受。2018年，在新疆生产建设兵团国资国企改革，提出加快推进“四个一批”即关掉一批、破产一批、卖掉一批、改制重组一批的大背景下，兵团各级法院受理破产案件量也快速增长，经过近两年来的破审判经验积累，兵团各级法院在破产审判方面取得了很大的成绩，但也存在着诸多困境需要及时面对和解决。

关键词 破产 改革 发展路径

作者简介：程鹏举，新疆阿拉尔律师事务所党支部副书记、专职律师;兰天飞，新疆阿拉尔律师事务所律师，律师。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.028

一、新疆生产建设兵团法院破产审判工作现状及存在的问题

新疆生产建设兵团（下称兵团）第一师两级法院已受理破产案件现况：以第一师两级法院为例，自2018年至今一师两级法院已裁定受理破产案件14件。其中，破产清算案件29件，和解案件1件，重整案件0件。从破产案件分布地域来看，阿拉尔垦区法院裁定受理的破产案件数量最多，为27件，占全师比重近93.1 %。从案件受理渠道来看，依债权人申请为27件，依债务人申请为2件，执行转破产为0件。从破产案件企业行业分布来看，以食品加工产业（红枣、酒类、塑料、包装）为主。从破产企业性质来看国有企业（控股、参股）27家，民营企业2家。从已受理破产案件的管理人情况来看，所有的案件均是由人民法院以指定方式，全部指定律师事务所担任管理人。从破产案件审理进度来看，截至2020年9月15日，已审结2件，剩余全在审理中。

通过以上分析可以看出，一师破产案件存在类型较为单一，行业过度集中，缺少专业的破产清算机构，审理进度缓慢等问题。

二、兵团法院破产审判实务存在问题的原因分析

（一）当地社会对破产理解认知不足

破产制度原本是市场经济竞争中企业所面临的常见现象，但在本地社会和人民群众的观念中，破产这个词仍赋有贬义，认为代表着企业主的失败和企业的死亡，这往往是人们不想听到和看到的。具体表现为：在债务人层面上，债务人宁愿资不抵债也不愿破产，始终认为企业有复活的希望，致使出现大量企业僵而不死;在债权人层面上，债权人传统执行思维浓厚，在了解破产受偿机会渺茫的情况下，不愿付出时间、经济成本，导致债权人不愿主动申请启动破产程序;在同级党委、政府层面上，党委、政府对破产制度价值理解有误，未认识到其对企业良性发展和改善营商环境的重要价值。仅把破产视为是国有企业退出市场经济的一个程序而已，其不过是为行政权力的服务的。这导致了一旦行政任务完成，破产审判就会面临闲置的局面，这一点从一师两级法院受理破产案件的数量和年份上即可看出。

（二）法院没有充分利用审判职能发挥出破产机制的作用

破产案件的立案受理事关当事人破产申请权保障，决定破产程序能否顺利启动，是审理破产案件的基础性工作，经调研发现存在诸多问题。

1.立案难，地方保护主义严重。兵团各地存在政策性破产，进入破产程序的案件基本为基层法院驻地垦区团镇及其国资公司控股或参股的企业，其是在兵团国资国企改革破掉一批的背景下产生的，其中一大批破产案件是在为了完成国资国企改革任务背景下，当地团场、政府和法院协调的产物。而对于民营企业破产案件的立案，仍存在一定难度。

2.案件类型单一，审判质量不高、审理周期长。立案时加强甄别，研判债务人企业的客观情况，避免机械的全部破产清算，积极探索预重模式。对有挽救希望的企业，可以引导申请人选择重整方式案，使债务人企业涅槃重生;提高审判质量;结合本地实际严格落实2020年4月21日最高人民法院印发的《关于推进破产案件高效审理的意见》，简化流程。

3.未充分利用执行转破产制度化解执行难问题。与内地执转破案件已成人民法院受理破产案件的主要来源途径相比，一师两级法院执行转破产案件数量占比极少，没有充分利用执转破的制度，没有认识执行转破产的巨大作用和优势所在。

（三）基层法院专业破产审判人员力量薄弱

1.审判人员专业化程度较低。整个兵团目前没有破产法庭，基层法院的法官受理案件数量较多，没有时间系统地学习破产相关法律法规和案例，导致缺乏专业化破产审判力量，缺乏培训和破产实践经验。

2.审判人员政治任务重。基于兵团使命所致，非审判任务繁重（疫情值班、创城值班、维稳值班、下沉驻村、包社区、包团场等非审判性事务耗去了法官大量的时间和精力），而破产案件不同于普通民事案件，它涉及到资产重组、职工安置、社会稳定等一系列地关系，需要审判人员和破产管理人长期不断地推进，因此，大量的政治任务可能会影响破产案件的进程。

3.法院考核机制不科学。破产案件周期长与员额法官绩效考核任务重相矛盾;在未科學量化破产审判工作量的基础之上，基于目前破产案件承办法官多为民事审判法官兼任的局面，引发了诸多实质上的不公平现象，例如在法院年终考核时破产审判法官绩效过低，这会致使审判人员的积极性大打折扣。

（四）破产案件管理人能力有待提升

1.管理人专业化程度较低。管理人履职能力不足、经验不足、本地没有专门的管理人团队等问题较为突出。由于本地破产案件数量较少，很少有律师或者律师团队针对破产案件进行系统地学习，而破产案件对管理人的法律素养和专业化程度要求很高，在实践中，虽然指定律所为破产案件管理人，但实际大多数案件是单个律师在履职，不论从时间、专业化水平、人力上均无法胜任管理人工作。

2.管理人类型非常单一。目前一师两级法院受理的破产案件指定的管理人均为律师事务所，没有出现联合会计师事务所、破产清算事务所担任管理人的情形。

（五）相关配套制度缺失

1.管理人指定方式需进一步规范。虽然建立了管理人名册但未明确指定管理人制度。指定模式单一、机械，致使法院任意或根据申请人推荐的方式指定管理人，而法院在指定时未予以严格审查，甚至有违反《破产法》管理人任职回避的情形发生。

2.没有建立府院联动机制。破产审判业务是合理配置社会资源、盘活经济困局的有效手段。而府院沟通不畅致使管理人履职得不到有效的保障，例如在银行等金融机构查阅、调取、支取债务人企业账户信息、开户、注销业务遇阻，在税务部门申领发票、纳税、非正常户解除、税务注销等工作受阻。

3.没有管理人费用保障机制。许多企业已经没有任何的财产致使启动破产程序的资金也无法保障，许多案件甚至需要申请人和管理人垫付，致使管理人履职积极性不高，消极被动。一师阿拉尔地区多为让申请人（团场国资公司）与管理协商订立合同的方式承担破产管理人费用，但随着兵团体制改革，团场已不再是企业经营主体，而是转变为履行乡镇人民政府职责，团财师管，在预算没有的情况下，根本无法得到保障。故该模式不是长久之计，且即使签订了协议也得不到报酬。

4.破产司法政策缺失。司法政策是处理案件实务的指引和保障，兵团法院作为高级人民法院未在兵团辖区内制定与兵团法院相匹配的各类破产案件司法政策。反观内地，各省、地级市均持续不断的在制定、出台、发布破产政策。

三、解决问题的路径

（一）加强破产法宣讲力度

从人民法院角度借助本地通过微信公众号、新闻、媒体发布本地典型破产案例、破产审判白皮书、破产审判工作报告的方式主动向社会传递破产审判动态，让社会公众了解破产法淘汰落后、过剩产能，培育新兴产业，出清僵尸企业的价值。以此增进社会公民对破产法的关注度和接受程度，提高债权人主动申请破产的积极性。

针对企业尤其是已成为被执行人的企业，可对其负责人、债权人宣讲企业破产法（清理僵尸企业）的破产保护理念，引导企业树立正确的破产观念，解决其不愿申请破产的后顾之忧，鼓励其申请启动破产程序。

依靠兵团党委，由兵团法院牵头在兵团一级层面上与税务、市场监管、银行金融机构等部门达成一致意见由兵团各部门和兵团法院联合发文共同参与破产案件，同时鼓励各师市同本地政府部门积极探索细化各项机制。通过司法建议的方式纠正各师市机关政府对破产制度的功能和价值的认识误区，改变其常规业务思维模式，打破其不敢做，不知道如何做的局面，切实保障破产企业的市场退出机制通畅。

（二）确保人民法院在破产审判中的主体地位，充分发挥破产机制作用

客观看待本地区企业发展现况，回应社会需求和关切，在加强审查的基础之上敞开破产立案渠道，不得在《破产法》规定的受理条件之外设置附加条件，限制剥夺当事人的破产申请权，阻止破产案件立案受理，影响破产程序正常启动。

严格按照《执转破司法解释》，借鉴内地法院经验模式积极探索执转破的落实，化解执行难和破产立案难问题。

重视破产重整挽救企业的价值，在审查立案时，注意甄别，避免一刀切的全部破产清算。

充分履行破产法赋予的监督指导职能，通过全国破产重整平台监督了解管理人工作动态，定期听取管理人工作汇报，对部分消极被动履职或不作为的管理人通过律师协会予以督促其履职或依职权进行更换、移除管理人名册。通过回访破产案件债权人、债务人的方式对管理人履职情况进行评价并有针对性地给司法局、律师协会发司法建议。

同时应当解决管理人履职困境，针对不配合的债权人、债务人给予及时纠正，必要时按照法律规定采取处罚措施。

（三）持续不断推进破产审判专业化建设

1.设置破产法庭。为节约兵团法院破产审判资源，提升破产审判专业化程度和保证审判标准的统一，可根据兵团地域分布合理划分若干个区域，向兵团党委编办申报在该区域内设置破产法庭，实现每个破产法庭对其所在区域内的破产案件进行集中管辖。加大对破产审判队伍的培训力度，尤其是注重培养青年专业破产法官到破产法庭任职，借助内地各省市援疆的条件，安排破产法院前往援助省份进行破产法业务学习。

2.减少审判人员非业务性工作。减少非必要的行政干预，前往红绿灯路口值班、包干社区、包干企业、包干团场等工作，节约司法资源，减少社区、街道对人民法院的过度协调干涉。

3.优化破产审判力量配置。在破产法庭受理破产案件后，建立破产案件专人负责制度，由固定的员额法官审理破产案件，将案件负责到底。针对审理破产案件周期长、任务重、矛盾多、难度大的特点，要积极探索建立能够全面客观反映审理破产案件工作量的考评指标体系和科学合理的绩效考评机制，充分调动法官承办案件的积极性。对破产法庭及破产专业法官实行有别于普通案件的考核机制。

（四）加强破产管理人队伍规范化建设，稳步推进破产管理人工作

1.加强对本地管理人队伍的培养力度。充分利用内地多省市援疆的机遇和兵团律协的平台开展业务培训交流学习，鼓励律师走出去学习破产知识，扶持本地管理人发展壮大，律师协会定期举办破产法论坛，交流学习破产法案例。

2.丰富管理人类型。鼓励推动管理人与会计师事务所、专业破产机构合作交流力度，提升管理人法律、商业、会计、财经知识综合能力。

3.完善管理人选任机制。建立动态的管理人进入和退出名单制度，确保更多优秀管理人团队和人员加入管理人队伍。

（五）完善各项配套制度建设

1.优化管理人名册。根据兵团辖区人口、经济体量、企业数量的客观现实，可对管理人实行分级管理即由兵团法院完善兵团现有的兵团级管理人名册扩编工作。避免现有名册中大多管理人集中在乌鲁木齐市不愿前往南疆地区履职的情况再次出现。

在此基础上，尽快研究出台《企业破产管理人指定工作的意见》，对破产案件管理人实行分类的指定，根据破产企业的负债多少、难易程度分为一般案件和特别案件，一般案件可在师级管理人名册中通过随机的方式进行指定，而特殊案件则要通过竞争的方式来指定管理人。进一步规范明确管理人选任方式，及时对违反任职回避的管理人予以变更。

2.加强破产工作协调。依靠兵团党委，建立起兵团破产工作统一协调机制，以兵团法院为主体，积极推动兵团出台相关文件政策，仿照内地省市经验结合兵团实际在兵团层面上建立起可实质运作的破产审判府院联动机制、同时再由兵团法院和兵团发展改革委、财政局、公安局、税务局、人行聯合制定文件，明确各部门工作任务、细化衔接流程和办理时间，确实推进破产审判工作的法治化、常态化、保障化。

3.保障管理人报酬。通过财政拨款和从管理人报酬中提取固定比例费用的方式建立管理人报酬基金、破产案件援助资金，并出台基金和资金的适用管理制度;宏观上对破产案件进行统一交叉指定，实现总体相对公平，确保每个管理人总体上能够获取适当报酬;切实落实执转破，保证债务人有破产财产存量以提高管理人履职的积极性。

4.加强破产业务专门法律问题研究，统一裁判尺度，交流学习。由兵团政府和兵团法院牵头，在组织专业化破产审判团队或者破产审判法庭的基础上，加强与内地省份的联系，提供更多的培训学习机会，用沿海地区先进成熟的审判案例和经验来指导本地破产审判工作;通过会议纪要或者定期发布参考性案例的形式，让各级法院在审判不同类型的破产案件过程中能够适当地把握裁判尺度。