陈 龙

(浙江大学 光华法学院, 浙江 杭州 310008)

随着智能科学技术的进步,网络逐渐成为人们了解、参与社会的主要窗口。由于网络信息的开放性、共享性、交互性、流动性等特征,以及其信息内容的丰富多样、高效流通和低交易成本等优势,舆论监督逐渐成为公民集中表达权利、行使民主监督的主要方式之一。权利正当化行使的基础须以其承担的义务为前提,在充分尊重和保障公民言论自由的前提下,网络领域不是一方只享有权利而不承担义务的温床,而是权利和义务的统一体。政府相关部门需在全社会引导正确的权利义务观,使舆论监督在合法的路径下健康有序的开展,此也是在社会政治生活中实现民主监督之应有之义。网络的高度公开透明让公权力机关的行为活动暴露在公众的视野之下,公民可以在任意时间和地点对公权力进行干预和监督,舆论监督逐渐成为民主监督的主要方式之一。由于网络是高度自治的领域,在公民法治意识比较淡薄的情形下,公民容易过分强调个人的自由和权利,而忽视义务和责任的承担;监督权的滥用就是公民法治意识淡薄、公民权利不正当行使的表现之一。民主监督正当化行使的缺位加剧了舆论监督的权利与义务边界的失衡,使舆论监督异化现象越来越突出。本文对舆论监督权的异化现象及其产生的原因进行阐释分析并提出法律治理对策。

一、 舆论监督权的基本意涵

从词义上来看,监督权即宪法和法律赋予公民和社会专门机构对国家机关及其工作人员的行为进行批评、建议、检举、申诉、控告等以督促其改进和完善工作的权利(权力)。广义的监督权包括两部分:前者指立法机关、行政机关、专门法律监督机关等国家权力机关的监督,即权力对权力的监督;后者包括政党、社会团体、新闻媒体、公民个人等的社会监督,即权利对权力的监督。其中公民的民主监督是社会监督的主要方式,其包括两个方面:①公民对整体授权的监督,即由公民选举组成权力机关,授权其对国家公权力进行监督,主要是提出关于国家经济社会发展重大事项及宪法和法律的修改建议,通过审议议案和质询等方式开展;②公民对行使公权力的监督,即公民对人大代表、国家机关及国家机关工作人员的监督。本文所探讨的舆论监督范围仅限于公民对行使公权力的监督。

二、 舆论监督异化的表现形式及其原因

1. 舆论监督异化的表现形式

舆论监督异化是法治土壤缺失下民意盲目泛滥导致的政治社会生活的无序状态,是公民监督权异化行使的体现,其有3种表现形式。

(1) 民意扭曲为多数人的暴政。网络空间是一个开放共享的世界,网络对所有人开放。在这里,只要你愿意加入并有表达的欲望,你可以针对任何关注的话题发表自己的观点和建议,而不被胁迫保持沉默和屈从,在某种程度上实现了公众参与和权利自由的平等[1]。网络的开放性也带来了舆论监督的开放性,民意在这里大量的聚集,社会各界的声音都在这里响起并彼此碰撞、激荡。公民个人意愿或是经由其他公民的同情式理解获得声援,或是涉及公共领域的普遍问题借由网络形成个体监督与公众监督的对接,提升个体监督的质量和力量,进而转化为巨大的民意舆论压力[2]。但网络是个虚拟的空间,舆论监督也是匿名进行的。由于舆论监督主体存在知识结构和道德素养良莠不齐的情形,在舆论监督缺失社会责任感的背景下,面对充满诱惑的商业利益及强大的网络资本拥有者,舆论会毫不犹豫地站在个人利益的一边。于是也就出现了哈贝马斯笔下的公共领域异化现象,公众的直接话语权被剥夺,所谓公众的“代言人”也多名不副实,以往自发自觉的公共舆论沦为了一种精心策划的“公共舆论”[3]。舆论由民意代表演化为一种“舆论暴力”,最终沦为“多数人的暴政”。

(2) 监督权的滥用导致社会政治生活的无序。舆论监督具有高度的民主自治性。在网络领域,每个人的面前都放有一个“麦克风”,你可以自由地“公开说事”,发表意见和言论,公民的言论自由权在网络领域得到了充分的体现。但由于舆论监督主体的多元差异性,网络舆论信息的变异和不确定性及信息流通的易操作性和控制性,网络舆论的内容存在着极大的非理性因素,“情绪型舆论”要远多于“理性舆论”。这就容易导致监督权的滥用,进而造成社会法益的侵害。较常见的如,舆论信息内容的失真无端侵害到他人的隐私、名誉等人格权要素,造成社会诉讼成本的增加。网络舆论被少数资本拥有者控制垄断,成为个人驱使商业利益的工具,进一步激化了社会矛盾;网络这一高倍的“放大器”、高速的“快播器”,更加剧了民主政治社会生活的无序。

(3) 舆论监督沦为“舆论审判”。我国现行宪法第一百三十一条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”[4]审判的独立性是司法本质的特征,审判独立要求法官在审理案件时必须要坚持以事实为根据,以法律为准绳,即在法定的程序下依据查证属实的证据事实,经庭审双方当事人质证、辩论,后由法院认证形成自由心证而作出裁判的过程。司法功能的实现要求法官在审理案件时要保持中立性,不能受感情、道德、价值观等非理性因素的影响。正如美国法学家亨利·朱斯所言:“在法官作出判决的瞬间,被别的观点或者被任何外部权势或压力控制或影响,法官就不复存在了。”[5]此过程的实现在本质上就要求法官在审理案件时所追求的法意与舆论的民意要保持一定的独立性。互联网时代,公民通过网络对关注的社会事件发表的个人意见、观点和评论已成为公众参与、表达民意的主要形式之一。因舆论监督主体的更加多元,舆论监督内容的更加广泛,舆论监督权利的更加自由,其被西方社会看作是继立法权、行政权、司法权之后的“第四种权利”,并对社会生活发生着深远的影响[6]。社会舆论对法院司法的监督主要表现为网络传媒对法院审判的监督。在个人朴素的道德正义感指引下,公民通过各种渠道对法院审理的案件进行评价和干预。由于舆论会因其体现人民意志而具有合法性,故舆论监督司法案件为案件的审判、司法的独立带来了巨大的冲击和挑战。在舆论压力影响下的法院判决表现为“司法坚守型”、“鸵鸟应对型”(折中妥协判决)、“司法让步型”3种类型[7]。当舆论与司法审判发生碰撞时,由于两者对案件的结果在评价程序、内容、方式、标准等方面各不相同,站在不同的立场便会得出不同的裁判结果。无论法官审理案件是否同舆论保持一致,都将会影响司法的社会公信力。因此,法院在审理案件时,必须要与网络舆论保持相对的独立性,切忌被民意裹挟。

2. 舆论监督异化的原因分析

(1) 舆论监督信息源的失真。随着网络、信息技术的快速发展,自媒体作为新兴的媒介也应运而生,相比较于传统的新闻媒介,其以海量的信息及实时共享等得天独厚的优势,逐渐成为人们最喜闻乐见的大众传播方式。人们往往通过网络这个窗口来了解和关注社会,同时也通过网络参与社会活动表达自己的意愿并成为社会的一员。根据中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的第41次《中国互联网络发展状况统计报告》显示,截至2017年12月,我国网民规模达7.72亿;其中,手机网民规模达7.53亿,占比97.5%[8]。任何一种新媒体的出现都会给舆论监督带来巨大的变革,网络社交媒体的出现,使舆论监督由早先的新闻媒体监督模式进入到“人人监督、监督人人”的时代。网络以其信息的高效流通为舆论监督提供了新的平台,网络的公开性和共享性储存了巨量信息资源,增强了监督的公开和透明度。网络信息的交互性,促进了言论的自由表达,为各方监督的顺利进行提供了基础。随着网络社交媒体的大量应用和推广,使人们只需要一个账号、密码,并掌握基本的使用社交媒体的能力,就可以参与到舆论监督之列,表达自己的利益诉求。网络已日益成为人们日常生活的公共领域,各色信息在这里聚集、交流、碰撞、博弈。当单个事件的信息量汇聚到其临界值时,如果人们能由此达成共识,形成合力,公意就随之诞生;通过网络舆论施加的压力,进而最终影响相关人员的判断和决策[9]。网络信息存在时效性的特点。根据唯物主义认识论可知,对真理的认识是建立在较全面了解信息基础之上的,一个事件的客观事实的暴露是一个渐进的过程;由于网络信息追求时间价值,必然导致其展现的是一个事件动态过程中的部分事实,并且还需其在保证信息内容为真的前提下。当人们是依据网络信息形成认识、作出判断时,在不能保证信息源为真实的前提下,无论推导过程多么的完美也不能保证其推理结果的真实性。网络信息还具有倾向于猎奇性的特点,即在文字上追求新奇的表达,对客观事实进行夸张性的描述和过分的渲染,以吸引网民的眼球。由此可见,信息的真实性也失去了保障。另外,网络准入是没有门槛的,只要有基本的运用社交媒体的能力都可以进入。可见网络是公共的,舆论主体是千姿百态、五彩缤纷的。由于网民的知识结构、社会经历的不同,个体对信息的识别、加工、利用的能力也千差万别,那么信息在交换过程中就可能失真。鉴于网络信息存在以上的缺陷,人们根据网络信息形成的理性认识和判断就会面临挑战,在此基础上形成的公意同样面临着挑战。哈贝马斯指出,公民个体作为公共领域的参与者,对公共决策的影响是通过作为公共领域的构成力量展示的[10]。这一力量源于具有政治思考理性和公共精神的“积极公民”[11]。在缺少了政治理性和公共精神参与的情况下,公共参与也只是沦为表象,民意的集中也只会是公意的扭曲,舆论的监督权也将失去正当化的基础。

(2) 舆论监督权的权利与义务边界的失衡。我国《宪法》第二十七条、第四十一条明文规定,监督权是公民的一项基本政治权利。同时我国制定的《消费者权益保护法》《安全生产法》等法律中都有“保障舆论监督”的条款,一些地方性法规和法院判决中也都有类似的适用[12]。公民行使监督权通常是以口头或文字等书面形式表达的,我国《宪法》第三十五条明文规定:“中华人民共和国的公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”[4]21以保障公民权利的积极行使。由此可知,监督权是我国宪法和法律给予公民的基本政治权利,应当受到国家和政府的积极保护。在现代民主社会,人们认为“国家权力是人民给予的”,政府是基于契约产生的,监督权属于全体公民所有,并且形成了“自上而下”“自下而上”“平行监督”等多维立体监督模式,实现了人类历史真正意义上的舆论监督时代。在信息化社会的今天,网络为公民监督权的行使提供了便利,极大地降低了公民权利实现的成本,但在同时也为权利的泛滥及过度滥用提供了机会。而舆论监督的开展都是一种虚拟的存在,没有面对面的交流,并且在跟风“从众心理”的影响下,这就极容易给人造成一种错觉,自己的言行即是自娱自乐,不受法律的约束。但事实却是,公民在网络中的一言一行,都不是随心所欲、无拘无束的。实际上,虚拟网络的言行与人们的社会现实活动一样,都要受国家法律的约束。我国宪法第五十一条规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”[4]26权利和义务自来都是矛盾的统一体,没有无权利的义务,同时也没有无义务的权利;权利的正当行使是以承担一定的义务为前提,舆论监督不是盲目的、随意的驱使,而是理性的维权。

三、 舆论监督异化的法律治理

1. 完善舆论领域法律、规则体系

我国现行互联网立法初步形成了以《网络安全法》在内的包含法律、行政法规、规章、规范性文件,涉及民法、行政法、刑法、商法等诸多法律领域的完整的法律规范体系[13]。 此类立法方式的一个突出问题就是法律之间缺少相互的协调和衔接。 在司法实践领域,经常出现适用上的冲突,进而影响法律的社会效果。 在网络媒体传播上,截止到目前为止, 我国还未制定一部真正规范政府和媒体关系的新闻立法,网络舆论立法明显滞后。 因此,必须要完善社会舆论立法, 以法律的形式明确公民个人、新闻媒体、网络平台、政府各方的权利和义务分配,实现各方法益保护的平衡。科学技术的日新月异促进了现实领域无时无刻地不在发生着改变, 静态的法律文本与动态的网络社会之间的不匹配性显著增加。 法律作为调整社会关系的产物, 因其自身的滞后性, 不能满足动态社会的需要。 所以在国家的法律、规则外, 还需要引进自媒体行业内部的公约、守则、习惯等约束,多管齐下, 加强管理,实现舆论领域风险的法律规制。

2. 提高舆论媒体社会治理的法治化水平

当今舆论媒体呈现多元化的发展格局,除了传统的政府“机关报型”媒体外,大量的社交媒体,如微博、论坛等如雨后春笋般大量涌现,并迅速成为网络“舆论市场”的生力军。由于社交媒体的投资者大多来自于民间,在市场竞争的机制下,他们自然以实现利益的最大化为出发点;大量的媒体为了吸引观众的眼球,增加点击量,故意制造新闻[14]。资深媒体从业者霍利迪认为,网络不但容易传播谣言,更是滋生谣言的温床,这也就不可避免地导致网络媒体可信度的降低[15]。正如媒体的本质:其不是维护社会正义的组织,而是传播信息的组织;媒体监督的内在动因之一是传媒对自身利益的追求[16];由此衍生出国家限制舆论表达自由的正当性的问题,但国家有保障公民表达自由的义务,这亦构成了对于国家权力的限制[17]。所以政府及有关部门在遵循执法为民的基础上,要不断提高执法的法治化水平,发挥执法的能动性和灵活性。在执法的过程中扮演好法律的“代言人”角色,立志于做法律的社会弘扬者和践行者。作为法治现代化中的重要一环,依法执政需积极向社会传递法治的正能量。政府机关媒体要积极与致力于报道客观事实、思想全面而深刻的专业媒体人士通力合作,保持渠道稳定而畅通的日常交流,并通过安排他们参与到网络直播、广播电视访谈、讲座及专业采访等节目中,向社会大众传播正确、完整的信息,积极搭建起政府+微信公众号+新闻客户端+合作新闻媒体的一套完整新闻产业链,培养官方主流媒体在网络舆论中的“意见领袖”作用,实现舆情民意的正确形成和表达[18]。

此外,在社交媒体的正确引导方面,首先,政府要加强其外部监管,在保证媒体传播自由的情况下,确立媒体新闻专题报道、版面及模块设计的分级管理、分级负责机制,提高新闻媒体的自律建设。其次,政府需加大网络平台舆论监督监控技术建设,完善舆论信息危险机制处理和信任机制保障的风险管理,分别从网络信息源、信息内容、方式、程序等方面进行过滤引导,净化舆论环境。完善舆论监督的事前、事中控制及事后补救预防措施,推行网络实名制,落实网名责任。最后,政府需大力培养舆论领域的“公共理性精神”[19],提高网民的“媒介素养”[20],即引导网民形成良好的网络行为素质,掌握基本的网络行为知识和技能。其中还包括拥有对网络信息的甄别、理解、分析和评价的辩证思维能力,要让公民知晓网络领域和现实领域一样,都需要国法、规则的介入和治理。网络公众参与不是盲目和无序的,而是理性合法的参与;网络生活也不是义务的真空状态,而是权利义务的统一体;任何权利的行使都应以负担一定的义务为前提,进而实现政府、行业组织及公民个人的立体管理模式,促进舆论监督正当合法化的行使。

3. 构建系统的司法信息公开机制,坚持依法审判

舆论监督与司法活动在追求的终极目标上具有一致性,即为了保障公民的基本权利,实现对社会公平正义的要求。舆论监督与司法活动两者之间彼此对立统一,是矛盾的统一体。一方面,舆论监督在某种程度上代表了民意的呼声,表达了公民对司法活动的要求和期望,其客观上有利于法院客观、公正地开展审判活动。法院在舆论民意的监督下充当的不是被动的角色,而是积极的接受者;法院作为一个“能动”的主体,借此契机在网络舆论中积极做舆论的引导者、法治文化的传播者、社会正义的弘扬者。这就要求法院要建立健全法院审判工作信息公开发布机制,在矢志不渝推进审判流程、裁判文书、执行信息“三公开”平台建设的基础上,进一步扩大网络庭审直播的力度,让网民能够直击庭审现场,最大程度地实现法院公开审理。与此同时,法院可以由网络开通的“民意沟通邮箱”“纪检监察投诉邮箱”作为疏通民意上传下达的渠道。除在部门网站上推行审判公开外,还可以积极开展与包括网络在内的其他媒体的通力合作,如与人民网、新华网、凤凰网、新浪网、腾讯网等有一定社会影响的重点新闻网站合作,以扩大网络沟通,争取网络舆论的话语权。在积极响应民意的基础上进而引导民意、主导司法领域的话语权。同时,法院作为国家专门的审判机关,起着“社会调整器”的作用。司法公正是司法的生命力,司法者的独立程度决定了司法者与法律的接近程度。法院要矢志不渝地坚持依法审判,加大法院裁判文书说理内容的份量,努力让每一个裁判结果都建立在严密的法律逻辑推理和理性参与之上,让每一份判决都成为向社会普法的一个窗口。充分发挥法院案例指导、以案释法、以案普法的社会功能,实现法院审判的法律结果和社会结果的有机统一。

四、 结 语

现代国家建立的理论基础是建立在人民主权之上的,即国家的一切权力来自于人民,人民是国家的主人,人民可以依法通过各种渠道和形式参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务等。 国家应保障并积极创造条件以实现公民平等参与社会生活及自由表达个人利益诉求的愿景。舆论监督是公民实现言论自由、民主监督权等基本政治权利的主要方式之一, 是现代公民基本政治素养提高的表现; 但任何权利的行使都是有边界的,权利的起点也是义务履行的开始,两者之间是互为表里、相辅相成的。 舆论监督的异化现象是权利正当化行使缺失下导致的政治社会生活的无序状态,是监督权滥用的体现, 公民必须要形成正确的权利义务观, 认真地对待自己的权利。