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法官身份保障制度问题与对策研究

2020-12-07 10:55:36 时代人物 2020年27期

蒋满颖

一、引言

所谓法官的身份保障是指,在法官任职以后则应该享受相应权利,其内容包括待遇、地位及任免等。作为常规司法案件处理必备的职能,在平时工作之中其待遇、地位及任免等均应该得到保护,同时当他们在遭受不正当控制的时候,非法定的程序之下其职位不能够被随意罢免。在法治社会,法官身份保障制度建立的目的,在于让法官能够根据法律的内容独立判决,这是司法独立的基本条件。就目前而言,世界各国在宪法中都有明确规定司法权需要独立的形式,也出台了相应的一系列制度,如职务保障、人身保障、酬金保障等制度。然而,立法存在一定的滞后性,导致多数其身份保障制度在执行中面对多重压力;同时,因司法改革的进行,不少法官在新旧制度改革中也成为改革的对象,如何让法官的身份得到保障,确保国家法律公平、公正、公开的执行,值得深思。

二、我国法官身份保障制度的现状

目前,国内法官保障制度的执行仍存在乏力现象,尽管我国很早就出台了《法官法》专门保障法官的合法權益,然而从实行现状来看,其作用并没有达到立法者的预期,从河南李慧娟案件再到河北莫兆军案件,《法官法》这个保护伞并没有为切实的为法官遮风避雨[1],可以明显的看出《法官法》还无法切实保护法官个人的合法权益,制度执行起来仍不完全符合国内基本国情,其原因在于法律法规的内容太过于有原则性,缺乏比较细节、详细的规定,导致执行起来的时候出现各种无法预估的结果。一直以来,国内的法官都被纳入行政管理体制,将法官视为普通公务员进行管理,其人员由地方人大任免,在工作中受党政机关的监督,尽管该种任职、管理的方式,在短时间内可提升国内法官的素质。从长远发展角度来看,法官在司法中缺乏独立性,也很容易在工作中因外界压力对案件做出不公平的审判,而此方面的改革需要从监管主体入手,如果这些管理监督主体不能及时转变观念,那么法官独立难以得到保障,身份保障制度难以得到长足的发展[2]。

同时,缺乏相关法官保障制度的配套措施的建设,作为一项内容繁多且复杂的制度,法官保障制度涉及法官在职期间的方方面面内容,如任职方式、晋升方式,以及他们的任职时间长短、日常工作考核、免职或辞退的条件等等内容。尽管早期国内就以实际情况建立了法官保障制度,然而在施行的时候并没有根据相关制度建立相应的措施,导致在司法实践的过程中,司法机关人员在处理类似情况的时候,不知道如何开展工作,这需要未来相关部门进一步做出完善,仅有如此才能更好的落实法官保护措施,确保司法执法的公平性,也保障法官的合法权益不受到侵犯。当前司法改革把法官身份保障制度的纳入到改革的范畴,其重点不是要重塑法官身份保障制度,而是要完善该制度,以更好的落实对法官的保护[3]。

三、法官身份保障制度存在的问题

(一)法官任职期限短

1995年中国《法官法》正式出台实行,发展至2019年立法机关进一步对该法律进行了修订,将其作为管理国内法官职位的专属法律,其中进一步明确了法官职务的个人义务,以及在任职法官的时候他们应该享受的合法权利,以此推动国内审判独立工作的开展,提升国内司法执行的公平、公开、公正性原则。然而,在早期颁布的法律文件中,没有提出法官终身制的条款,也没有对法官职务不能随意更换做出规定。与国际上推崇的《最低司法独立标准》中对法官的保护相差甚远。国内其他与法官职务相关的法律文件对法官任职的规定也不够明确,例如我国《宪法》。在法律法规中,《宪法》规定国内领导型的法官,如最高人民法院的院长任职时长为5年,个人可连续任职两届。各省级人民法院的院长、副院长,以及庭长任职年限没有明确规定,值得完善和优化。此外,根据国内基本国情,法官被视为公务员管理,为此普通法官的任职期限按照《公务员法》的规定,男性的法官的任职期限可到60岁,女性法官可任职到55岁。除了《公务员法》以外,国内其他还没有对其他法官的任职期限做出明确规定,那么在法官到达这个年龄之前是不是可以一直担任法官职位,履行法官的职责和义务,同时享有法官应该享受的权利,值得立法机关思考和完善。在司法实践的过程中,国内的一般法官既没有终身制,也没有任期制的限制,给其身份保障制度施行也造成了巨大的困扰。

(二)免职程序规定不科学

现阶段,对于法官的考核存在不统一的情况,其考核一般由所任职的法院内部组织施行,被考核的人员是否能担任法官主要看该院的领导团队,那么如果法官在平时的工作中若不配合院领导阶层的工作,他们的任职随时都可能出现困难,可见该种任职的方式无法保障法官身份的独立性,会对审判的公正性造成影响。在免职方面,一般而言院长需要请求同级的人大常委会,他们若审批通过,即可始行罢免模式。然而,院长如何提出申请,人大常委会又是如何对其申请做出判断也缺乏明确的规定;同时,国内其他司法机关也拥有监督权,他们若对法官的工作存在疑问,依旧可以对其职位进行罢免,如果出现上述情况如何履行司法程序依旧没有明确的规定,可以看出目前国内法官免职程序存在诸多可以完善的地方。而且我国权力机关具有对法院的监督权,可以对不满意的法官进行罢免。这种情况下遵循什么样的程序法律也没有规定[4]。

(三)考核手段简单化

我国《法官法》第40条中明确规定,法官的考核,要求全面、客观、公正,实行平时考核、年度考核相结合的原则。通常情况下,法官的考核以四个步骤开展:第1步,法官个人对年度的工作进行汇报总结;第2步,广大群众对其工作进行评价;第3步,法官所在的部门领导对其工作做出总结性评价,并提出意见;第4步,考核小组做出综合性评价。在实际执行的过程中,群众评价环节往往是问题最多的环节,当时具有很多不确定的因素,很多法官都会在此环节出现问题。不少学者认为,该环节的设置可将其视为法官运气、能力及为人处事等综合实力的考核,而此种评价的方式并不符合法官职业评价严谨性及公平性原则。尽管简单的考核方式,便于法官考核工作的开展,也让广大群众有所参与,但此种方式却无法让法官身份得到保障,给其司法审判造成了潜在的威胁。

四、法官身份保障制度的原因分析

法律规范的缺失。国内宪法没有对法官的身份保障做出相对详细且明确的规定,是导致相关法律规范缺失的主要原因之一。目前,国外很多国家都将法官身份保障纳入宪法中,同时做出了相对详细的规定。国内法官身份若想得到很好的保障,纳入宪法是此项工作开展必经之路。根据目前的司法实践情况来看,仅有提升到宪法的层次以后,其他法律法规才会进一步以此为根基进行对法官身份保障牵涉的法律法规进行完善,以此建立一套系统、全面的保障体系。然而,因国家基本国情所致,以及立法者相对保守的思想,导致工作开展缺乏深度和广度,值得未来发展中进一步完善。

相应的配套措施不完善。法官身份保障制度的建立并非一朝一日能够完善,其中牵涉的内容相对较多,如法官的任免、晋升、考核、辞退、免职等多方面的内容。司法实践表明,国内任何与法官管理相关的法律法规均会与法官保障制度产生碰撞。尽管早在上世纪末期国内已经颁布了身份保障制度,其实行情况却并没有达到预期。当前国内司法改革工作的开展,虽然将法官身份保障纳入改革范畴,而其重点并非是对相关制度进行完善重塑,仅仅是对部分制度进行完善,期间依旧存在诸多的问题,例如“员额制”的改革,其中就会出法官去、留,免职或调离等诸多问题,如何确保法官的合法权益不受侵犯,需要进一步深思。

法官考核机制的不完善。目前,国内法官监督机制的内容存在片面化的问题,多数监督内容的设置均针对法官个体,却少了对法官监督主体的监督,此方面问题将对法官考核造成诸多影响。为确保法官审判案件的独立性,法官监督主体应该严格根据国家规定行使自身监督权利,不能利用个人职位上的便捷,对法官的案件审判做出指示,而现阶段国内监督机制中还缺乏此方面的规定。同时,在法官考核制度方面,现存在诸多影响法官身份稳定性的客观因素,此方面的问题依旧需要解决。具体而言,可借鉴国外地区法官的考核理念,做到激励为主,重在监督;在此基础上,法官在职位遭受侵犯以后,国内相关救济制度规定也相对模糊,主要以内部救济为主,无法保障其及时得到救济,上述问题有必要在《法官法》中对其内容进行完善。

五、我国法官身份保障制度的完善建议

(一)建立区别化的法官任期制

目前在法官任职方面,不少国家现已施行法官终身制。之所以要打破时间的限制,目的在于提升法官审判的独立性、公平性,毕竟对于法官个体而言,仅有当他们感受到个人的合法权益得到了法律的保护以后,他们才能相信法律的力量,同时秉承一颗开诚布公的无私之心,确保法律的尊严和价值,此种任职方式更利于的法官队伍精英化、职业化的发展。为此个人认为,在法官保障制度完善的过程中,对于“员额制”的改革优化可循序渐进,对法官任职制度做出区别化规定,最高人民法院法官可实行终身制。首先,国内最高人民法院的法官是历经了层层选拔,个人对于法律法规有深刻的见解,属于优质的司法资源,可适当放宽他们的任职期限,要求他们未到法定退休年龄、没有经过个人同意,同时在个人没有提出辞职申请的时候,其他部门不可任意调离或免去其职位。但是最高法院法官任职终身,退休自愿并不代表他们端上了“铁饭碗”。从此可以不思进取,庸庸碌碌的待在审判岗位上,而是建立在法官不断提高业务水平和个人素质的基础之上[5]。在具体施行的过程中,可学习日本最高院的处理方式,要求最高院的法官必须接受综合性的审查,要求至少每10年必须开展一次审查,考核的内容由法院制定具体考评,同时考核结果必须向全国公示,之后再由全国人大代表对其工作进行综合性评价,若表决不通过即可对其进行调离、撤职或降级处理。若法官在职期间,尊重法律、大公无私可任其继续任职,这样的规定更留利于维护法官职务的稳定性,毕竟法官人才的培养相对困难,需要其个人拥有丰富的法律知识,并有丰富的审判经验和技巧,人才培养的人力、物力资源耗费很大,需要此方面的人才持续为国家做出贡献。

(二)法官免职程序法定化

《法官法》对法官提请免职做出了明确的规定,同时也明确规定 “非经法定程序、非因法定事由,不能对法官降职、免职、辞退或者处分”。然而,《法官法》中却没有相关内容对上述司法程序进行解释说明;同时,该法律中也明确赋予了各级人大代表任免同级法官的权利,也没有说明在何种情况下人大有权行使此项权利,充分体现了国内“重实体,轻程序”的立法特点。法官作为社会中相对特殊的群体,尽管在职位上他们是国家法律的司法者,回归生活他们也是平常人,同样拥有七情六欲,甚至在工作中也会出现问题和错误,可能走上犯罪的道路,需要相关法律的约束。尽管笔者认为,法官在任职期间,若出现违法乱纪行为的时候对其进行严惩,但是在处置的时候也不能太过于随意,不能因领导的一句话就免职。在司法的时候,需要相关的司法程序,对所有人员的工作进行约束,法官的处理也不例外。为此笔者认为,关于法官的免职应当实行法定化、程序化,要求立法者通过法律条文来对拥有法官免职权利的领导阶层进行约束。目前,国内法官的罢免主要都是院长提请地方人大常委决定,此种方式并不合理。首先,地方人大常委人数不多,对被免职的法官日常工作并不了解,无法在短时间内对其实际情况进行调查。多数情况下,法官是否被免职都取决于院长提交申请的资料,可见此种方式并不合理。人大常委会在罢免的过程中只是起到履行程序的作用,起实质作用的还是院长[6]。为此若在实际操作中,法官个人应有话语权可对院长的申请提出质疑,避免出现错误罢免的情况,这样更利于法律公平的保障。

(三)考核方式规范化

笔者认为法官考核的规划化需要做到几个方面:其一,在考核模式上施行平时考核、年终考核,同时建立法官的考核档案,将平时考核全部纳入其中,作为年终考核的参考依据,这样可以避免法官在平时工作中忽略平时工作,就在年末时认真履行责任义务;在考核方法上,施行主观考核、客观考核相结合 [7],主观考核主要让法官个人陈述,以及其他人员对法官个人工作的评价,如领导、同事、经办案件中的律师或当事人,其目的在于考核法官的职业素养和工作风格;客观考核第一是审理案件能力,对法官审判工作的质量、数量、效率,工作中的创造性以及审判工作所产生的社会效果和影响评估,第二是程序能力即严格和熟练地执行程序法的能力,第三是说理能力,主要包括法庭审理中归纳、综合、说理的能力;主持调解中说理的能力;裁判文书中说理的能力[8]。

相比较西方国家而言,国内法官身份保障制度建立相對较晚,存在诸多可以完善的地方。根据人民法院提出的“四五改革纲要”,国内法官保障制度改革工作的开展正在稳步进行。本文在研究分析中,进一步对存在的问题进行了分析论述,也提出了相应的建议。然而,因国家基本国情所致,法官身份保障制度完善工作的开展需克服内、外诸多困难,而且牵扯到法院内部权利、利益分配等诸多问题,过程复杂且漫长,这就需要相关机构立足现实,理顺思路,逐步推动各项工作的开展,相信在国家立法机关及相关专业人员的共同努力下,国内法官的合法权益将得到更好的保护。

参考文献

[1]夏玉锋. 法官身份保障制度研究[D].贵州民族大学, 2016.

[2]陈星黎. 我国法官身份保障制度完善研究[D]安徽大学, 2017.

[3]丁凌. 法官保障制度的缺失及完善[D]中央民族大学, 2016.

[4]仇野. 我国法官业绩考核制度的研究[D]云南大学, 2016.

[5]陈兵兵. 我国法官人格权保护研究[D]吉林大学, 2017.

[6]卞莹. 浅谈我国法官弹劾制度的建构[J]职工法律天地, 2017.

[7]徐嘉雯. 司法责任制视角下的法官职业保障制度研究[D]广东财经大学, 2016.

[8]秦超. 员额制语境下法官职业保障的路径探索[D]江西财经大学, 2016.