董新稳 周赞

摘 要：在乡村振兴背景下，农村留守老年人作为农村发展中的一个特殊群体，其教育需要更多的关注。基于浙江实际，从政策法律保障、教育阵地建设、教育经费投入、教育教学内容和师资队伍力量几个方面归纳了农村留守老年人教育发展成效，分析了农村留守老年教育在教育法规规章、参与教育观念、教育体制、教育资源、教育监督中存在的阻力，从统一教育领导机构、厘清教育政治阻力、出台教育政策、组建监督体系、确定教育需求、整合教育资源等方面给出其发展路径并初步构建了农村留守老年人教育支持服务体系。

关键词：乡村振兴;农村留守老年人教育;成效;阻力;可行性路径;浙江

中图分类号：G720              文献标识码：A              文章编号：1674-7747（2020）10-0059-11

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》、2019和2020年的中央一号文件都提出要建立和完善农村留守老年人关爱服务体系，民政部等九部门也专门下发了《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》，而老年教育正是老年人关爱服务体系中非常重要的一环，作为面向农村老年人口的教育活动，老年教育在素质提升、技能训练、社会服务和文化传承方面与乡村振兴战略相契合，其政治、经济、文化、社会功能的发挥，與推动乡村振兴相互动[1]。在此背景下，农村老年教育尤其是留守老年人的教育必须与时俱进，要借助乡村振兴的东风，构筑一体化的教育支持服务体系，要用改革视角和创新思维，将农村留守老年人教育置于脱贫攻坚的目标实现、社会和谐稳定以及全面建成小康社会的高度重新审视。

一、农村留守老年人教育发展成效——基于浙江的分析

浙江是习近平总书记“两山”理念的发源地，农村发展起步早、基础好、效果佳，农民人均可支配收入超过2.7万元，连续30余年位居全国各省区第一，是新时代乡村振兴排头兵。从农村老年留守人口看，截至2018年底，浙江农村孤寡留守老人占60岁及以上人口比例为45.5%，达到158.89万人，面向这类人的教育必要且必须①。针对农村老年教育，浙江省在政府主导、整合资源、购买服务、推进互联网+教育方面，做了积极而富有成效的探索。因而，在乡村振兴背景下，浙江省的农村留守老年人教育具有较好的代表性和示范性，以其为例总结其发展成效能够对其他省份推进农村留守老年人教育起到较好的引领示范作用。

（一）政策法律保障日趋完备

一是政策法规的数量呈现增长趋势。从全国范围看，以“老年教育”为标题、以“农村老年教育”进行全文精确查找，2011年以来北大法宝中中央和地方法规规章数量分布如图1、图2所示，由此分析可知，在乡村振兴战略提出后，农村老年教育发展得到中央和各地方政府的高度关注。从浙江看，《浙江省人民政府办公厅关于扶持发展老年教育事业的若干意见》《浙江省教育信息化三年行动计划（2018—2020年）》《浙江省乡村振兴战略规划（2018—2022年）》等一系列规章制度首先为推进浙江农村留守老年人教育发展提供了制度保障，其次更加聚焦关爱农村留守老年人。民政部等九部门联合下发《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》，明确了家庭、村委会、为老组织、社会力量和政府在农村留守老年人关爱服务中的作用。《浙江省人民政府办公厅关于扶持发展老年教育事业的若干意见》和《浙江省人民政府办公厅关于加强老年人照顾服务工作的实施意见》更是从浙江实际出发，对关爱农村留守老年人提出了具体的实施意见，进一步浓厚了农村留守老年人教育的氛围。

（二）教育阵地建设更加丰富

浙江省各地各级老年大学、老年电视大学、广播电视大学、社区教育、居家服务中心等纷纷加入老年教育阵地，老年教育已经形成了“省、市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（居）”五级办学网络，畅通了农村留守老年人的教育渠道。从农村老年人视角看，区域老年教育阵地日益丰富（如表1所示）。依托这些老年阵地开展的农村老年教育在内容上针对性比较强，在形式上更为照顾农村老年人的身心特点，老年人获得和参与教育更为方便，教育教学效果也更加积极有效，推动了浙江省农村留守老年人教育的发展。

（三）教育经费投入逐年增长

老年教育经费投入是老年教育发展的核心指标，是老年教育事业改革和发展的物质基础。当前，包括浙江在内的全国绝大多数地方，对于老年教育的经费投入并没有单独进行统计。对2015至2018年全国教育经费投入（见图3）和浙江省教育经费投入（见图4）进行分析，在教育经费投入上，国家和浙江省一直保持较高比例增长，从浙江省各地农村老年教育相关报道看出，农村老年教育经费投入正日趋形成“财政拨款为主，多渠道筹集”的老年教育经费保障机制，再加上乡村振兴战略的推进，可以推断出老年教育经费投入在逐年增长，这为农村留守老年教育的开展奠定了扎实的物质基础。

（四）教育教学内容更加丰富

教育教学内容关系着老年教育的吸引力，更直接决定着老年教育的质量和可持续发展。浙江新农村建设走在全国前列，老年人的观念相较其他地方也更为与时俱进，这也决定了其农村留守老年人的教育内容更加丰富多样。对浙江省及其11市的老年大学或老年开放大学课程设置进行梳理发现，当前浙江省老年教育的教学内容已经涵盖文学语言类、书画艺术类、信息技术类、器乐艺术类、声乐戏曲类、体育舞蹈类、生活应用类、医学保健类等，若这些内容能够同步共享给农村留守老年人，应该能基本满足农村留守老年人对教育的需求。

（五）师资队伍力量日益加强

随着老年教育的快速发展，农村老年教育师资队伍力量日益加强。从师资队伍来源看，属地老年大学、电大系统、社区教育系统和成校的专任教师，属地中、小学和高校的兼职教师，属地一些社团、协会的人员，属地返村居住的退休人员，以及农村“能人”、村干部和农村老年人自己等，都可以成为农村老年教育的师资队伍。加之老年教育课程的广覆盖面，老年教育师资队伍年龄跨度可以很大，对学历等也没有特别的要求。这种多条线来源、大年龄跨度、无学历限制的师资队伍组成标准，在一定程度上才能满足农村留守老年人的教学需求。

二、农村留守老年人教育发展面临的阻力

（一）老年教育法规规章的局部缺失

从全国看，老年教育法迟迟未制定出台。在北大法宝查阅的各地有关老年教育的法规规章多是以意见、决定、规划、建议的方式出现的，在法律强制力都不能保证绝对效力的情况下，这些政策法规到了农村基层推行会更加困难，各地可以根据实际情况随意改变政策涉及的农村老年教育相关内容。无强制力的老年教育政策在给予地方政府“因地实施”便宜的同时也成为农村老年教育不作为的借口。对于一些既有的老年教育政策，也缺乏对老年教育规律和现实的把控，如老年教育政策一直强调要“加大老年教育的投入、要丰富老年教育的形式、要扩展各方面在老年教育上的合作”，然而在倡导这些的同时，政策又不能给出具体的实施策略和办法，这些关键实施细则的缺乏使得农村老年教育政策在执行中遇到很多问题，也使得政策本身不具有可持续性。

（二）现有老年教育法规规章的执行失效

当前老年教育甚至各种类型的教育，教育政策执行不力成为一个常态，究其原因，政策牵扯到的利益分配直接制约着政策能否顺利实施。老年教育涉及多部门参与和管理，对于一些能带来利益的教育政策，相关部门会在第一时间推行;而对于一些需要加大投入或承担责任的政策，部门之间又会相互推诿。除此以外，政策本身的状态、政策的目标群体、政策执行人员的素质和工作态度、政策执行机构间的沟通和协调都对政策的执行有很大的影响。当一个老年教育政策规定不能将政策问题具体化、不能将政策目标群体明确化，不能选拔和培训素质高的执行人员、不能正确划分政策执行机构的权限时，当地方政府不能将老年教育政策“本土化”，老年教育政策执行缺位、执行偏离、执行失真、执行无效的现象就会重复出现。

（三）农村留守老年人参与老年教育观念有待提升

在理论分析和实际调研中发现，大部分留守老年人在主观上都认为应该参加老年教育，因为在“农民”的眼中，教育从来都是一个神圣的事情，能够增加他们的社会声望、丰富老年生活、提高生活质量甚至还能增加他们的经济收入。但是，在现实中，很多农村留守老年人并没有积极参与到老年教育中，此种现象首先和农村固有的特点有着直接的联系。不同于城市相对独立和自由的运行，农村是“一个由血缘、亲缘、地缘、宗族、民间信仰、乡规民俗等深层社会网络联结的村落乡土社会”[2]。一个农村留守老年人在參加老年教育之前，往往要权衡这个“参加”能否增加他在这个村庄的地位，如果他预感到参加老年教育会降低他的身份和地位，那就断然不会接受，因为这在村庄内属于十分“掉面子”的事情。由此产生的一种保守且畏惧的心理严重影响着农村留守老年人的实际参与行为。更进一步分析，虽已老年，但留守老年人在参与老年教育时，仍主要是出于家庭福利的考虑，他们会对基于偏好和价值观选择的结果进行评估，最后做出自认为能够最大化其预期效用的选择，许多留守老年人没有选择参加老年教育主要是因为他们在“理性分析”后发现老年教育不能满足他们“家庭福利”的需求。

（四）农村留守老年人参与老年教育的体制缺乏整合

农村留守老年人教育涉及教育、科技、文化、卫生、环境、交通等各条线的各部门，这从另一方面反映出农村留守老年人教育在各地市是缺乏统一规划的。教育整体的体制不畅导致相关部门各自教育、重复教育、无系统教育的现象频繁发生，再加上一些民间组织或协会的参与，老年教育流于形式、质量不高、效果不好、不受欢迎就成了一种常态。机制不畅的直接后果是农村老年教育缺乏长期的规划，很多教育以项目或简单送教形式开展，多是为了应付上级的任务，教育缺乏积极性和主动性，内容缺乏本地性和实用性，时间缺乏持久性，效果缺乏长效性，项目结束就代表老年教育的结束，没有跟踪指导和学习效果的反馈，学习前后农村留守老年人本身并没有明显的受益，而且所学到的知识也难以提升他们在村庄的声望，难以促进他们形成新的社会关系甚至提升他们自身的经济价值。

（五）农村留守老年人教育资源有待进一步整合

作为大众眼中的公益事业，老年教育首先在很大程度上需要政府资金保障。英国及日本等先进国家都专门明确了经费补偿机制，而中国大部分地区还未专门明确老年教育的经费保障，一些老年教育费用散见于各部门的工作计划，经费未受专门保障，往往造成老年教育各项行动难以推进。其次，老年教育内容有待进一步拓展，当前的农村老年教育内容主要还是一种补偿性的教育内容，一些有关老年人人力资源开发的课程、乡村文化传承的课程、隔代教育的课程还比较少且不成体系。再次，老年教育的师资需要进一步扩大和稳定。现有的师资队伍大部分还没有考虑留守老年人自己作为教师。面对留守老年人教育的师资队伍需要相对固定，而频繁的师资更换使得授课教师不能准确把握农村经济发展结构现状和老年教育的需求，更会给留守老年人带来教育的不确定感和不安全感。最后，老年教育的教学方式急需创新，单纯的讲座式、授课式甚至远程式教学还缺乏创新和弹性，要真正围绕留守老年人的特点和需求创新教学方式，吸引更多的留守老年人投入老年教育行列。

（六）农村留守老年人教育缺乏有效的监督机制

教育监督是整个留守老年人教育过程中一个重要的功能性活动，其运行情况在很大程度上影响和制约着最后的教育效果。从留守老年人教育进展看，一方面，大部分教育的执行机构往往也是教育的监督、评估机构，这导致老年教育的监督、评估机构实际缺位;另一方面，有些农村老年教育政策在执行过程中，尽管设立了独立的政策监督机构，但由于利益博弈造成的权力分散、权利过小现象，使得监督机构在实际运行中无法起到监督的作用。教育实施监督的缺乏使得农村留守老年人教育的质量不能得到有效的保障，在教育结束后，不能及时追踪老年教育的实际效果，不能及时收集留守老年人对教育的意见和建议，不能将留守老年人的需求及时反映在下一次的老年教育中，这只会造成留守老年人对老年教育越来越没有兴趣。

三、农村留守老年人教育发展的可行性路径

推进农村留守老年人教育，最终目的是为了满足农村留守老年人多样化学习需求，提升他们的生活品质，积极助力乡村振兴。为此，应该遵循一些基本的原则：要注重需求导向，特别关注到教育对象是农村留守老年人，要依据他们的生理、心理和社会特点，关注到年龄、性别、文化程度、家庭收入以及农村文化各式②等，在教育目的、教育实践、教育费用、教育内容、教育的实施机构和地点、教育方式、教育信息获得、教育师资等方面根据留守老年人的需求有针对性地进行教育;要注重乡土导向，在乡村振兴大背景下推进农村留守老年人教育要重视保留乡村文明，重视保护和传承乡村文化传统，以及乡村一些独特、有效的治理秩序，要紧紧围绕着“三农（农村、农业、农民）”的解决，即农村文化的传承，农业的转型和新农民的培养，以尊重和创新本土文化为导向，培育多样文化类型[3];要注重品牌效应，结合农村当地的历史、人文、自然等资源，打造留守老年人教育特色品牌，通过品牌项目吸引留守老年人参与老年教育，提升农村老年教育文化品味，增强地域文化认同感和精神归属感，形成积极向上、文明健康的精神风貌，以促进文明乡村的建设。

（一）建立统一的农村留守老年人教育领导机构

在留守老年人教育“多头管理，整体效率不高”的前提下，成立统一的农村留守老年人教育领导机构是着眼目前、放眼未来留守老年人教育发展的一个选择。可在县（区）或镇设立类似“农村老年人教育委员会”的组织，“委员会”由教育、财政、农业、科技、文化、卫生、老年协会、社会机构、农村干部、老年教育专家和留守老年人代表组成，统一负责县（区）或镇有关农村留守老年人教育的所有事宜，可根据项目化的教育或者阶段性的教育目标，研究决定由哪个部门实施并监督教育执行部门制定农村留守老年人教育计划。委员会要依据农村留守老年人教育的现实状况，依据具有地方适应性的农村老年教育政策指导意见或建议，形成当地农村留守老年人教育发展的统一目标;要着眼于农村留守老年人教育的长效发展，着力打造一系列能够适应地方发展的农村留守老年人教育课程，形成其基本教育需求有统一课程教育、特殊教育需求能特殊对待的教育课程体系。在开展教育的实际进程中，该委员会要指导不同农村之间进行合作，以实现教育资源的优化配置。教育结束后，委员会要会同农民教育监督部门对农民教育成果实施检查。

（二）厘清农村留守老年人教育的政治阻力

在一个成熟的政治体制内，政治上的阻力是最難以消除的。就当前农村留守老年人教育的开展情况看，最好的方式就是强化政府的行为，采用宣传和政绩考核的方式来最大努力地减少政治对于留守老年人教育的阻力。

基于教育分权治理，可以依托农村老年人教育委员会开展留守老年人教育政绩考核，将留守老年人教育的开展成效纳入相关干部的政绩考核，以利益关联性将留守老年人教育的政治阻力变成政治推力。要结合留守老年人教育监督体系，使得政绩考核处于留守老年人教育监督体系的监督之下，以保证农村留守老年人教育的开展公开透明。

在宣传方面，可以采用学习、会议的方式，在区域内营造发展农村留守老年人教育的氛围，使得区域内各级干部明白农村老年教育对于经济发展和区域和谐发展的重要意义，同时，可结合广播、电视、村庄墙壁广告以及相关文字材料宣传，形成天网、地网、人网合一的宣传网络体系，使得农村留守老年人教育能够真正深入到留守老年人之中。

政绩考核体系和宣传体系以及依托农村老年人教育委员会的组织体系可以有机融合在一起，通过由上到下的政绩考核、由外向内的教育宣传、全程的教育监督实现农村留守老年人由内向外的教育自觉觉醒。

（三）出台切实可行的农村留守老年人教育政策

虽然法律在推动教育中具有更强的强制力，但就当前农村老年教育的发展看，出台地域性、针对性的农村老年教育政策更能推动区域农村留守老年人教育发展。

政策制定是“从问题界定、议程建立到方案抉择以及合法化的过程”[4]。就农村留守老年人教育而言，“农村”地域的限制性使得教育政策所要解决的问题更为集中，意味着留守老年人教育政策从界定到合法化的时间跨度更小，也就能保证在短时期内使得政策建议能指导留守老年人教育的开展。农村留守老年人教育政策制定过程中涉及到的问题定位和人员安排与农村留守老年人教育的真实需求、教育指导机构、教育监督体系密切相关。结合教育需求的调查，可以形成农村留守老年人教育政策要聚焦的问题，这是出台适合当地教育政策的问题基础。组织体系、监督体系涉及到的人员可以充分介入政策建立到方案抉择的过程，避免后期过多的利益博弈伤害到政策的正常制定过程。这样基于留守老年人教育需求、教育利益相关者出台的教育政策，能够进一步保障政绩考核规则、宣传规则、监督规则的实施，形成政策指导规则，规则服务教育体系，体系实施教育，教育繁荣政策的良性循环模式。

（四）组建有效的农村留守老年人教育监督体系

当农村留守老年人教育政策、宣传体系、政绩考核体系乃至组织体系不能自动最优化运行达到教育目的时，组建有效的农村留守老年人教育监督体系就成为一种必然的选择。正确的监督人员、合理适宜的监督规则、有效的监督行为之间相互促进成长应该是教育监督体系所追求的目标。在现实条件不能保证第三方监督机构存在的情况下，去繁变简，依托农村老年人教育委员构成监督体系不失为一种尝试，这样就有各级领导保证政治动力，有教育专家保证教育水平，有留守老年人代表保证来自教育对象的真实反映。

要保证监督规则的合理适宜，首先就要在监督规则的制定上加入更多的农村元素，要让监督规则和宣传体系、考核体系中涉及的规则相互促进发展。其次，监督规则要有一定的生长性，在保证具有监督效力的同时要留有进一步发展的空间，要能随着农村留守老年人教育的发展和教育监督中遇到的新问题做随时性的更改。监督中要特别防止过紧监督和过松监督两种极端。过紧监督会使得留守老年人教育处于一种高压态势，这将和农村留守老年人本身较为懒散的态度形成明显的冲突而不利于教育的进行，过松的监督则又会使监督陷入不力怪圈致使最后流于形式。

（五）灵活确定农村留守老年人教育的真实需求

对农村留守老年人教育而言，获得教育的真实需求才能真正解决留守老年教育的真实问题。可以依据留守老年人教育相关部门历年的工作经验、教育发展现狀和发展规划，由农村老年人教育委员会相关人员编写教育需求调查问卷，深入到农村内部进行调查分析，同时将调查分析得出的教育需求反馈给农村留守老年人进一步确定，确保开展的留守老年人教育能够有的放矢。首先，在村庄范围内确定农村留守老年人教育的基本需求以及不同村庄之间的特殊需求，从乡镇、县（区）角度去统一安排教育，既可以节省和合理配置教育资源，又可以形成留守老年人教育规模以保证教育质量。其次，在项目化推进农村老年教育的同时，由农村老年人教育委员会负责总结出需要完成的教育项目，然后将项目提前通过电视、短信、宣传材料、口头通知等方式告知留守老年人，通过村委反馈教育的需求程度并对相关项目进行重要性排名。对于需求不足的教育项目可以推迟进行或不进行，对于急需的教育项目要努力做多、做大、做强。这种由下而上反馈的农村留守老年人教育需求和由上而下决定的教育都是基于留守老年人本身的需求而展开的，配合其他保障条件是能够在一定程度上满足农村留守老年教育的。

（六）融通整合农村留守老年人教育资源

《教育大辞典》中解释教育资源是“为保证教育活动正常进行而使用的人力、财力、物力的总和”[5]。由此推之，农村留守老年人教育中涉及的教学内容、教学方法、师资、资金投入等都属于农村留守老年人教育资源的范畴。

在教育资金投入方面，除了政府固定投入和农村留守老年人必备的学费，企业、社会机构和乡贤资金投入是比较有效的思路。企业方面，可以尝试税收减免的方式吸引企业投入农村老年教育，还可以在政府把控的前提下允许相关企业和社会机构介入养老市场获取一定的经济利益，可以积极发展老年教育项目以吸引社会资本的投资。此外，乡贤是留守老年人教育资金来源中不可被忽视的力量，他们手中的政治、经济、文化资源都可以被用于农村留守老年人教育，特别重要的是，这些人非常在乎自己在村庄的名声，凡是对于自己名声有利的事情如投资留守老年人教育，他们都会积极去做。由此而看，如果政府能够充分发挥协调作用，在农村就可以形成政府投入为主，企业、社会机构和乡贤投入为补充的农村留守老年人教育资金保障网络，这将极大地促进农村留守老年人教育的开展。

在课程内容方面，除了文学语言类、书画艺术类、信息技术类、器乐艺术类、声乐戏曲类、体育舞蹈类、生活应用类、医学保健类课程之外，针对农村留守老年人，要特别注重安排乡村文化传承、人际关系再造和隔代教育类课程。这里存在课程整合的理念，当采用“由下而上和由上而下”的方式获得农村留守老年人教育需求时，对相同需求的课程应该也必须进行统一整合，这在当前教育经费普遍短缺的情况下是一种积极有效的方式。同时，对于融通整合而成的成熟的课程体系，可以课程包的形式出售，实现区域内留守老年人教育课程的创收，有利于不同村庄之间的老年人进行交流，而且也可以更快地完成农村留守老年人教育工作。

在工作队伍方面，以成立农村老年人教育委员会为契机，配备专门的教育管理人员，专人专事，积极推进农村留守老年人教育开展。要积极推进志愿者队伍建设，通过志愿者了解农村留守老年人教育需求。应按照专职和兼职相结合的思路优化师资队伍，创建教师团队，整合教师资源，优化教师队伍，支持专职教师发展，加快培养青年骨干教师，形成专兼职融合、梯队合理、共同提高的教师团队[6]。

在实施机构方面，可在原有基础上大力开发依托农村文化礼堂、区域中小学、民间组织的留守老年人教育，也可与区域内的旅游景点联系，通过旅游推进留守老年人教育。在教学方面要尽量采取小班教学，尽可能采取多元的教学方法，如协同教学、讨论教学、欣赏教学等都应该被积极采用。

（七）农村留守老年人教育支持服务体系构建

教育支持服务体系涉及多个构成要素和多个支体系的交叉融合。通过农村留守老年人教育SWOT分析，结合前文有关农村老年人教育委员会、教育政策制定、教育监督运行的研究，从教育的实施以及个人和农村层面要达到的目标，本研究构建了农村留守老年人教育支持服务体系，具体如图5所示。

注释：

①以上数字来源于浙江统计年鉴和浙江统计局网站，相关结果为作者计算所得。

②美国人类学者Ruth Benedict在1934年指出“生聚在一起共同生活的人群在长期历史过程里所形成的生活方式自成体系并具有其特殊的格式”她称之为“Cultural Pattern”，中文里可译作文化格式。

参考文献：

[1]董勇.乡村振兴战略下的农村老年教育发展动因及趋势[J].中国成人教育，2018（11）：152-154.

[2] H·孟德拉斯.农民的终结[M].李培林，译.北京：社会科学文献出版社，2005：8.

[3]国卉男，游赛红.乡村振兴背景下农村老年教育的困境与突破[J].职教论坛，2019（12）：91-98.

[4]陈振明.政策科学—公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003：209.

[5]顾明远.教育大辞典（第六卷）[M].上海：上海教育出版社，1992：69.

[6]董新稳，周赞.社区老年教育的问题及对策[J].职教通讯，2016（11）：32-35.

[责任编辑    曹   稳]