陈敏 黄振胜

今年，新冠肺炎疫情初期，各地医疗防疫物资不足的问题十分突出。

有专家认为，面对突发公共卫生事件，可能存在物资储备相对较少和产能储备不足等问题。但是另一方面，如果没有发生突发公共卫生事件，物资储备就存在备而不用的浪费情况。

因此，建立突发公共卫生事件应急物资储备机制，科学调整储备物资品类、规模、结构，形成供应高效、规模适当、补充及时的储备体系，成为突发公共卫生事件应急立法中公众期待和关注的焦点之一。

物资和能力都要储备

突发公共卫生事件应急，既是人力组织战，又是物资保障战。

对于突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的突发公共卫生事件，国务院突发公共卫生事件应急条例规定，应当遵循预防为主、常备不懈的方针，预防与应急准备，除包括经费保障外，还包括建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。

在我市的突发公共卫生事件应急条例起草组开展立法调研时，就有不少单位或人大代表提出问题——如何健全完善应急物资储备机制，有预判、有计划地做好物资储备？因为在实际情况中，会因为应急物资储备机制不完善，造成应急物资平时浪费大、战时不够用的情况。

在物资储备中，主要有实物储备和能力储存。

在我市突发公共卫生事件应急条例起草组的调研中发现，目前我市应急物资储备机制存在如下短板，一方面物资储备不合理，在市级医药物资应急储备中，常规储备的药械耗材和应急储备的药械耗材未分开，绝大多数是常规药品、中药材等储备，针对突发公共卫生事件，特别是重大突发急性传染病等的物资储备相对较少;另一方面，产能储备不足，在新冠肺炎疫情防控早期，我市几乎没有企业具备医用防护服生产资质和能力，只有少数企业具备医用防护口罩生产能力，而且产能有限。

条例起草调研组在沙坪坝区进行调研时，沙坪坝区经信委相关负责人介绍，在新冠肺炎疫情防控早期，储备的防疫物资完全不能满足防疫需求，而全区没有企业具备口罩、防护服、体温枪等防疫物资的生产资质和能力，不能自给自足。另一方面，区内部分纺织企业本可以很快转型为口罩生产企业，但因为缺乏战备意识，在疫情暴发后没能及时购买设备和原材料。

调研组还了解到，部分区县没有专门的卫生应急物资储备机构或场所，卫生应急物资平时只储备消毒药、防护服等，N95口罩、呼吸面罩、呼吸机等物资未进行储备，卫生应急物资储备保障体系不健全。

采取“平战结合”的方式

“宁可备而不战，不可战而无备。地方人大应以立法的形式，健全卫生应急物资储备保障体系，及时补齐应急物资储备短板。”沙坪坝区人大代表、市公共卫生医疗救治中心党委书记池祥波建议，应采用“平战结合”的方式，详细规定在平时应做好哪些充分的准备，而应对突发公共卫生事件的特殊时期又要做好哪些准备。同时，全市各级政府部门的物资储备要有统一的规划。

“应急物资储备不足，反映的是忧患意识欠缺。”重庆医科大学教授、市医药教育研究会会长杨纲也认为，相关部门应该紧跟形势发展，更新应急储备观念，以“平战结合”的方式优化医疗救治体系，形成全社会共享共担体系。

杨纲认为，医疗物资成本高，保管成本也较高，导致资金占用较高，这无形中增大了财政压力。因此，他建议，首先要把集中储备转变为分散储备，各级部门、社会团体，诸如学校、医院、大型企业都应该有物资储备意识，以便应急时及时派上用场，节约部门统筹物资的人力成本与时间成本。其次，将物资储备转变为设备储备，在经工商等监管部门对相应的机器设备、原材料进行检验认证后，在大型机构作为常态化物资予以储备。第三，从制度层面对相应储备责权予以明确，设定专门监管部门或检查组，定期开展监管查看。

应急物资储备的数量和分配方式该如何确定？杨纲说，应优化医疗资源分配机制，让公共资源的分配和使用更加合理，更加高效而快捷。比如对于医疗资源的分配，首先要弥补传染病收治空间不足的短板，以人口总量和公共卫生事件的“峰值”作为参考标准，加强对重症病人救护空间、设备以及技术力量的储备，到了关键时刻就可以迅速派上用场，而不会陷入慌乱无序和总量不足的困境。

除了整合、提升和延展既有的医疗资源外，杨纲还认为，其他公共设施也应成为应对突发公共卫生事件的载体，比如大型体育馆、学校、宾馆等公共设施，遇到突发公共卫生事件时稍加改装，就能成为简易的医院，满足收治病人的基本要求。

运用现代物流管理技术

在立法调研时，也有专家建议，除了要健全突发公共卫生事件应急预案体系外，还要完善应急物资储备、生产生活保障等关键点的专项子预案，提高预案的针对性、可操作性。同时，要建立标准化卫生应急物资储备仓库，健全全市卫生应急物资生产、流通、周转、保障体系。

市人大代表、綦江区中医院院长杨昆鹏认为，应从法律规定上对物资储备划上硬杠杠，對应急物资储备、紧急生产、政府采购、收储轮换、调剂调用、征用补偿等进行明确规定，在应对突发公共卫生事件时有法可依。

“医疗机构、卫生、应急等部门自身要有医疗物资储备的意识，比如至少储备可用1个月的医疗物资，以备不时之需。”杨昆鹏建议，在交通便利、辐射范围广的地区，政府可投资建设或者借助大型仓储企业，运用现代物流管理技术，对仓储资源、应急物资进行整合，并运用大数据、智能化技术，对相应物资实施动态监管，确保快捷调运。

杨昆鹏还建议，统筹客户客源与生产厂家，建立健全应急物资政府采购和定点生产制度，引导社会资源投向应急物资储备和生产，推动应急物资生产的专业化、市场化和规模化，保证应急生产供应能力。比如，针对有医疗物资生产意向的客户，市场监管部门可在生产经营许可认证时对其相应的生产资质进行授权，储备产能。这样能保障突发公共卫生事件时，既能及时生产应急物资，还能保证产品有据可查、安全有效。”

“应急物资储备是一项复杂、动态的工作，需要花费大量的人力和财力进行更新、维护和保养。”对此，杨昆鹏建议，各级政府财政应对突发公共卫生事件应急物资储备给予大力支持，设立公共卫生应急保障专项资金，将应急物资储备纳入财政经常性支出预算，实施滚动管理。此外，还可由政府主导，鼓励社会组织建立突发公共卫生事件应急基金，但要强化资金管理，坚持公开透明的使用原则，为应急物资实物储备提供补充。

西南大学博士周志波则认为，要尽快完善建立应急物资储备体系，储备的物资最好能同时满足两场突发公共卫生事件的需求，包括医疗物资与食品。要打通医疗卫生防疫物资常规采购与应急物资储备之间的通道，让医疗卫生防疫物资流通起来，避免过期失效，造成资源浪费。

此外，周志波认为，应进一步完善相关物资的价格管制机制。突发公共卫生事件应对中，医疗卫生防疫以及食品等物资会出现抢购问题，价格也可能水涨船高。在情况紧急之时，政府应当被法律赋予“战时管制”的权力，接管相关物资的产供销，保证社会秩序基本稳定。