魏 巍

泉州台商投资区城市建设发展有限公司，福建 泉州 362000

1 PPP 模式概述

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母缩写，指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。我国经济快速发展已进入“新常态”，人们对于公共服务领域的需求同政府有效的供给能力之间的矛盾缺口日益扩大。PPP 模式是一种创新的融资模式，它鼓励吸引社会资本积极参与公共服务领域的投资建设，同时也让社会资本享受合理的回报。既有效减轻政府的财务负担，也可以盘活存量的社会资本，为完善社会公共服务和促进社会快速发展具有主要意义。

2 PPP 模式的优点

2015 年国务院颁布《基础设施和公共事业和特许经营管理办法》以来，我国PPP 模式如雨后春笋发展迅速，2017 年下半年开始出台一系列规范政策，PPP 开始真正走上正轨。2019年，高质量规范发展成为PPP 市场的主旋律，PPP 项目入库投资额与落地率持续增长。PPP 模式存在的主要原因是它可以缓解政府方在工程建设的财政压力，并在一定程度上减轻政府部门的工作负担。通过PPP 模式，企业可以保证自身获得利益，而政府也可以通过更好的社会福利实现经济效益。

2.1 减轻政府资金压力，提高项目时间效率

随着经济的发展，各级人民政府在公共项目建设这一方面的资金支出越来越重，只单单地依靠各级人民政府给予的财政拨付资金很难满足建设公共项目的需求.而PPP 模式能够极大地吸引社会资本，减轻政府的压力，使其投资的经济建设项目获得更好的发展。以我区某项目为例（见表1）：

表1 项目概况表

本项目采用建设-运营维护-移交模式实施，由社会资本独资成立项目公司，由项目公司负责本项目进行投融资、建设、运营维护及移交工作，以此提供公共产品及配套公共服务。通过竣工验收后进入运营期，自项目进入运营期的13 年间，每12个月支付一次可用性服务费（第一期支付时点为运营期后的第12 个月）。项目公司在支付时点前2 个月向政府实施机构申请支付政府付费，政府实施机构根据项目运维考核结果审核确认后在支付时点前1 个月向区财政部门提出支付申请，区财政部门按照相应程序确认后拨付款项给政府实施机构，政府实施机构应在支付时点前支付给项目公司。由此可见，PPP 模式很大程度上缓解了政府资金的压力，并推进了公共项目的发展，以达到新区快速发展的目的。

PPP 模式是投入使用后政府进行考核后付费，企业为了更早的回收资金，必然会加快项目建设。据统计，PPP 项目的完工进度平均比计划提前3.4%，而传统模式项目的完工进度平均比计划推迟23.5%。PPP 模式项目大小对工程进度没有显著影响，而在传统模式下，项目完工进度受项目大小影响较为严重，项目越大，工程进度延期的可能性越大。

2.2 减轻政府工作负担，更好控制工程质量

基础设施建设的特点就在于人力，物力和财力的耗费巨大，基础设施建设的飞速发展，政府现有的管理人员和监督人员无法满足建设的需要，PPP 模式在很大程度上缓解了政府的人员压力。以我区某项目为例：该项目由社会资本方成立项目公司，由项目公司设立项目资金专户并按相关工程合同的约定向相关单位支付工程进度款，政府不需对工程数量进行确认并支付工程款，很大程度上节约了政府的人力投入。

PPP 模式是由项目公司建设完成后进行运营维护，项目公司在建设时必然会考虑后期的维护费用，积极主动的控制工程质量。

3 PPP 项目的缺点

3.1 政企不分，管理困难

PPP 全国各地管理模式不一样，相关法律体系未建立，以我区某项目为例：

该项目由政府授权机构进行公开招标并与中标资本方签订PPP 合同，但由于法律法规不完善，政府方担忧工程质量安全和投资得不到有效保障，该实施机构又授权国有企业参与其在PPP 项目全生命周期实施过程中的管理，包括但不限于：项目办理前期各项工作、预结算报审、组织招标勘察、设计和监理单位；承担监督施工质量、参与工程竣工验收、审核和报批政府付费金额；进行绩效考核、办理项目移交等项目建设、运营、移交过程中的监督和审核的各项权利义务等。勘察设计及监理是由企业进行公开招标，PPP 合同的招标人为政府实施机构，项目公司为该项目的建设单位，导致施工许可证办理的时候如法确认业主究竟是谁。同时项目公司作为建设单位，与设计、监理等参建方没有合同关系，不能对设计、监理等参建方进行管理，出现问题需要政府方协调设计、监理等参建方，管理线路太长亦不利于项目管理。因此，企业参与管理造成不仅操作麻烦，也造成了很难确认究竟谁才是业主。

3.2 公开招标竞争性小

PPP 项目不同于传统的承揽或买卖合同，属于投资行为，涉及的投资金额普遍较大，项目的成功与否直接影响社会资本的战略布局、财务状况和业务发展，理性的社会资本前期必然要履行充分的尽调和投资决策程序才会参与PPP 项目的投标，因此，PPP 项目正式采购前有意向的社会资本会提前接触政府，这本无可厚非，但慢慢的接触就可能变成了提前锁定，合作的商务条件不是通过招投标竞争出来的，而是通过招标前谈出来的。

竞争作为PPP 的关键环节，这点是普遍的共识，倘若作为竞争手段的招标变成了走程序的形式，最后的结果可能就是PPP 的成本高于传统政府投资模式。政府也在寻求解决方案，例如通过竞争性磋商采购社会资本，还可以通过前期市场测试进行招商。

4 关于PPP 模式的几点思考

（1）要使工程项目中PPP 模式得到全面发展，首要前提是完善PPP 项目相关的法律法规建设，否则乱象会越来越多。毕竟PPP 模式是建立在合作关系上，同时又涉及到双方的利益分配问题，健全相关的法律法规是为了解决之前存在的问题，同时政府针对PPP 模式应建立专门的监管部门，明确各方责任。

（2）应建立项目实施后评价体系，现行工程项目PPP 模式评价体系还不完善，项目的评价工作可以改变社会资本重合同获取、轻合同履行的投机行为，也可以改变社会资本重建设轻运营的心态，并及时发现和矫正项目运营中出现的问题。评价的结果应与市场挂钩，有利于引导和促进社会资本重合同、守信用。

（3）PPP 项目单体体量不宜过大，以便可以更有效吸引各层次的社会资本参与投资，更充分全面地盘活存量社会资本。

（4）地方政府要严控债务规模，防范系统性金融风险，保障社会资本的投资可以得到预期的资金回笼和投资回报。

5 结束语

综上所述，随着时代的发展，PPP 模式被应用到公共项目建设中已成必然，同时也正是因为它的必然，我们在应用中必须要小心、仔细、谨慎。PPP 模式虽有缺点但优点更为明显，建议在实施过程中，政府要进一步简政放权，通过采购管理，选择优质的社会资本；通过对项目质量、安全、投资等过程的监管，及建立健全相关的法律法规来管理和约束社会资本方按法律法规、合同约定提供优质的工程产品；从而减轻各级政府财政压力，并为社会资本提供更多的投资渠道，进一步发挥社会资本的社会效益，促进社会更好发展，提高人民的幸福感。