庞鹏 向思洁

【摘要】全面从严治党背景下强化党内问责是落实全面从严治党战略的重要抓手、是营造风清气正政治生态的客观要求、解决领导干部不担当不作为的重要手段。全面从严治党背景下党内问责的制度体现问责条例体现了科学立规的时代精神、适应了依规治党的政治要求、彰显了严管厚爱的政治原则。

【关键词】全面从严治党 党内问责 依规治党

党的十六届四中全会提出了“依法实行问责制”，党的十七大和十八大报告都将健全问责制度作为健全权力监督的重要基础。党的十九大报告将全面从严治党作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略;同时，为了强化监督执纪问责，要求赋予有干部管理权限的党组纪律处分权限。第十九届中央纪律检查委员会第四次全体会议公报指出，要完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制。党的十九届四中全会《决定》指出，要盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制。所以，从政治层面来看，党内问责己经成为全面从严治党的重要抓手。党内问责实践的深入开展离不开党内问责理论与制度的发展。2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》将问责对象界定为“党政领导干部”，强化了问责权力的整合，为问责实施提供了制度依据。2016年制定的第一部《中国共产党问责条例》成为党内问责的“基本法”。2019年9月，我们修改了《中国共产党问责条例》（以下简称“问责条例与，促进了问责机制的不断完善。所以，从制度层面上看，党内问责制度将为全面从严治党提供有力保障。

一、全面从严治党背景下党内问责的内涵分析

问责的概念是随着西方现代责任政府的产生。作为一个舶来品，问责己经成為一种流行的政治概念。问责概念最早体现为财务问责，出现在会记制度中，意思是查账、记录和保存的意思。后来逐渐发展为公共问责、政治问责等。对于问责的概念，不同的学者有不同的看法，例如，世界银行专家组认为，问责是指权力拥有者必须就其行为进行解释和承担责任。而国内学者的观点则不同，谷志军（2016）认为，问责包含了监督、辩护和强制三种方式。周亚越（2004）认为，问责是特定主体针对行政机关及其工作人员承担职责和义务，并要求其承担否定性结果的规范。由此可见，问责具有以下几个特征：第一是强制性，问责主体有权运用强制权力对违法职责的行为予以惩罚，这种强制力为体现为运用政治强制力减损相对人的政治评价和政治形象，这也是党内问责与法律、道德强制力的不同之处;第二是惩罚性，问责对象需要承担因失职失责而造成的否定性、负面性后果，这是党内问责不同于奖励表彰的地方，实践中也往往对问责对象的人身和声誉形成较大影响;第三是回应性，问责对象需要对自身行为及所带来的结果予以解释，这种回应与解释既是为调查清楚事件缘由、便于科学问责，也是为了充分保障党员的正当权利，促进党务公开和民主政治的实现。

而对于党内问责的概念，学界认为，是在政党内部，党的机关及其领导干部对其履职情况进行解释说明，并对其违反职责行为要求承担责任的制度。由此可见，党内问责的要素包括以下几个方面：

首先，问责主体是党的相关部门，根据《问责条例》第四条规定，问责的主体的规定从过去“党组织”的模糊表述明确列举为党委（党组）、纪委、纪委派驻（派出）机构和党的工作机关，这不仅有利于破解人们将党内问责主体片面理解为“纪委”的误区，而且有利于发挥上级党组织的领导监督作用和压实各级党组织的落实责任。

其次，问责对象的党组织和党员，基于党章规定和权力监督理论，上级党组织有权对于下级党员干部和党组织行为进行监督，所以问责通常体现为上级针对下级组织和个人的责任追究。《问责条例》第四条规定将过去列举式的规定概括为“党组织、党的领导干部”，并将将问责对象的重点从“主要负责人”明确为“党委（党组）、党的工作机关及其领导成员，纪委、纪委派驻（派出）机构及其领导成员”。

最后，问责内容是下级党组织和党员的履职情况，履职情况不仅包括滥用权力的“有过”行为，还包括履行职责不到位的“无为”行为，而对于过错行为的判定，不仅要依据相关党内相关规定，而且要综合具体的事实情节，问责的依规依纪和实事求是。对此，《问责条例》第七条规定了党的领导弱化等应当予以问责的十一种情形，其中包括一种为“其他应当问责的失职失责情形”是便于结合具体情形综合判断的兜底性条款。

二、全面从严治党背景下强化党内问责的战略意义

（一）落实全面从严治党战略的重要抓手

党的十八大以来，我们在政治、经济、文化、社会等各方面都取得了巨大成就。执政环境发生了变化，对于党执政能力的要求也提高。对此，党的十八大报、告指出，我们面临的“四大风险”“四大考验”;党的十九大报告指出：“党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决”“深刻认识党面临的精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险的尖锐性和严峻性。”所以，我们必须坚定不移的推进全面从严治党。

首先，全面从严治党中“全面”要求与党内问责的全面性一致。从《问责条例》上看，党内问责在问责事由、问责对象和问责方式上都具有全面性，也体现了全面从严治党的“全面”特征。从问责事由上看，党内问责涵盖了党的领导弱化等具体事由，也包括了“其他应当问责的失职失责情形”的兜底条款，丰富了问责的外延事由反手。从问责对象上看，党内问责对象涵盖了全体党员和党组织，具有最限度的全面性，全面从严治党体现为抓思想、抓管党、抓执纪、抓治吏、抓作风和抓反腐的从严，要确保党的战略在全党九千万党员、450多万党组织以及“党政军民学”各行各业中全覆盖。从问责方式上看，党内问责包括通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分;针对党组织的检查、通报和改组，涵盖了从严治党的全部刚性措施，有助于从全局和根本上推进全面从严治党。

其次，全面从严治党中“严”要求与党内问责的严厉性一致。全面从严治党的“严”，体现了中国共产党自我净化、自我革新的决心，这也体现在在党内问责的严厉性中，正如《问责条例》中体现的“失责必问、问责必严”。党内问责，是我党强化自我监督的基础上，引入的自我管理和约束机制。党内问责与党内监督相比，党内监督侧重于发现、督促和改进问题;党内问责，是在发现问题的基础上，挖掘问题的成因，并对责任人进行惩戒，所以问责比监督更能体现出“严”的特征。

再次，全面从严治党中“治”的要求与党内问责制的工具性一致。作为一种管理工具，问责制已经成为世界各国政党管理党内事务、贯彻党的意志的重要方式。内问责不仅适用于党和政府科层制管理的实践，而且适用于社会组织和企事业单位的内部管理。问责制工具性的优点在于，其不仅可以使得覆盖范围内的组织和个人免于被追究责任，而且能够发促使其发挥积极性，强化其责任意识和履职能力。为了提升治理效能，中国共产党通过在治理中引入人力资源管理工具，强化治理能力，取得了良好的效果，为全面从严治党提供了有效工具。

（二）营造风清气正政治生态的客观要求

作为一定区域内党风、政风和社会风气的综合体现，政治生态不仅影响着党员干部的价值理念、思想动态，而且影响着其行为指向。对此，我们制定了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，通过坚定理想信念、坚持党的基本路线、坚决维护党中央权威等十二个方面从正面为加强党内政治生活提出了明确要求，为严肃党内政治生活提供了制度依据。

同时，党的十八大以来，我们党不仅打掉了诸多贪污腐败的省部级高官，而且注重从群众身边的腐败问题着手问责，使得政治生态得到明显改善。但是，我们也应看到有的地方仍然存在一些“灰色区域”“关系网”，有的领导干部存在“多栽花少栽刺”的好人主义、“精致利己”的功利主义“对上不对下”的形式主义、“不怕犯事只怕出事”的地方保护主义等现象，这些现象源自于长期以来的政治生态影响和侵蚀。对此，我们制定了《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》对破坏政治生态的行为进行严肃问责处理。当前，我们要实现两个“一百年”奋斗目标，更加需要通过强化党内问责，激发全党和全国人民的创造力，不断净化政治生态。

（三）解决领导干部不担当不作为的重要手段

党员干部的担当作为，既是《党章》对于党员干部的要求，也是中国共产党的性质决定的。党的先进性，不仅需要其以实际行动踏踏实实的完成好每一项工作，而且需要每一个党组织和党员干部从思想上坚定信仰，要关键时候顶上去，危机时刻豁出去。但是，不容忽视的是，实践中部分领导干部不担当不作为现象较为严重，其原因或者“为自己再有几年退休了，担当作为是年轻人的事”、或者是‘个人职务职级晋升无望，多一事不如少一事”或者是“多干事多犯错、少干事少犯错，心理等，其根本原因还是思想上的消极懈怠。为了根治领导干部不担当不作为的问题，必须强化党内问责，使得党员干部时刻保持树立责任理念、服务理念和公共理念，坚决克服为官不为、为官乱为的现象。对于消极懈怠，怠于履责现象要发挥问责的作用，确保党的意志不折不扣的贯彻执行。

三、全面从严治党背景下党内问责的制度体现

（一）问责条例体现了科学立规的时代精神

党内法规，不仅是管党治党的基本依据，而且是党员干部行为表现的“红线”。科学立规，要求在党内法规的制定过程中，尊重社会发展规律，以科学的方法揭示党内法规的内在特征与基本规律。《问责条例》是根据《党章》而制定的制度规范，是统领一切的“总纲”，《问责条例》是对党章中党的性质、指导思想、组织结构、党员的权利义务以及党员的纪律等事项的细化规定和具体落实。作为问责基本法，新修订的《问责条例》不仅规定了制定的依据，指导思想;而且规定了审批权限、条例解释、效力范围等制定的问题;重点对于“谁来问责，.问责什么”“如何问责”进行了程序规定。例如，条例分别对党委（党组）、纪委、党的工作机关等主体的问责权限予以明确;条例明确规定了问责的启动、调查、决定、实施等环节进行了全面规范，为问责提供了“程序法”规范，有利于严肃问责、精准问责，也体现了科学立规的时代精神。

（二）问责条例适应了依规治党的政治要求

作为“法理权威运作最纯粹的类型”，韦伯提出的科层制的结构包括为有效实现管理目标的劳动分工、层级负责的等级制、规章的稳定性、執行职务的非人格化等。在其中，规章制度明确规定了组织成员间的权利义务关系，是组织活动稳定运行的保证。作为全面从严治党的基本特点，依规治党也是党中央管党治党的基本准则。在党内问责的实施中，首先要解决的问题是“规是什么”，《问责条例》通过成文法的形式作出了明确规定。如果缺乏基本的成为法依据，党内问责就很容易陷入“问责泛化”“问责滥用”的境地，问责权力也容易异化为打击报复、谋取私利的政治工具，全面从严治党也就难以实现。从立法初衷看，在《问责条例》中，依规治党体现在问责的“依规依纪和实事求是”原则;而根据我国法治建设体系“党规严于国法”的特点，依规依纪体现了鲜明的执政党政治要求。从作用和意义看，《问责条例》构成了以党章为根本遵循、以《党内监督条例》《纪律处分条例》《廉洁自律准则》为基本依据的党内法规监督执纪问责体系的重要内容。

（三）问责条例彰显了严管厚爱的政治原则

纪律性，是马克思主义政党的鲜明特征。当党员不遵守党内规定，不履行党内义务时，就要被追究责任。党内问责的目的，并非只是追究责任，而是激励广大领导干部担当作为。这体现在《问责条例》的“严管和厚爱结合”的原则。同时，《问责条例》不仅在第十七条规定了可以不予问责或者免予问责的情形、第十八条规定采取补救措施的可以减轻或从轻问责;而且在第十九条规定了对于不如实报告情况、阻碍问责工作的要从重或加重问责的情形。同时，对于被问责干部表现好的、符合规定要按照规定予以适用。这样从制度规定上为干事创业的党员干部保驾护航，有利于消除广大党员干部“一朝被问责”终身受影响的思想顾虑，保护党员干部的干事积极性。

参考文献：

[1]世界银行专家组著.宋涛译.公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析[M].北京：中国人民大学出版社，2007：83.

[2]谷志军.政府决策问责：理论与现实[M].杭州：浙江大学出版社，2016：50.

[3]周亚越.行政问责制的内涵及其意义[J].理论与改革，2004，（4）.

基金项目：涪陵区社科规划项目“全面从严治党视阈下党内问责警示机制研究”（SKGHYBL201904）。

作者简介：庞鹏（1990-），男，中共重庆市涪陵区委党校，讲师，研究方向：依规治党与法治政府建设。