何元皓

华东师范大学教育学部，上海 200062

近年来，随着学校、家庭与社区、社会之间的交流逐渐增多，学校周边与校园内部的情况也变得愈发复杂，学校安全事故频繁发生，由此引发的“校闹”问题也屡见不鲜，成为校园治理领域的热点话题。“校闹”问题不仅对学校管理秩序与正常教育教学活动的开展造成了严重的破坏，由此引发的舆论风波，还会对学校的社会声誉产生严重的负面影响，进而威胁到学校治理的稳定性与教育事业的长期健康发展［1］。

对此，教育部等5部门于2019年8月20日联合颁布的《关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》，就“校闹”问题作出了回应［2］。《意见》中“依法治理校闹”的提出，为“校闹”问题的依法综合治理作出了方向上的指引。基于此，本文通过对“校闹”问题的特征、概念及其产生的原因作出梳理与分析，并就“校闹”问题的依法综合治理提出相应的对策与建议，以期为我国校园安全建设出谋划策。

一、何谓：“校闹”问题的特征梳理与概念界定

（一）对“校闹”概念的两种讨论

作为学校治理领域新出现的一大公共问题，学界目前对“校闹”的讨论与研究还相对较少，其概念也尚未得到明确界定。当前有关“校闹”概念的讨论主要分为“广义”与“狭义”两类。

广义的“校闹”是指，教师、学校工作人员、学生、家长及亲属等相关利益群体为达到某种目的，以校园冲突或校园民事纠纷为理由，采取不合法、不合理的手段要挟学校或政府，企图从中获利的不法行为［3］。狭义的“校闹”则意指，由于学校安全事故等原因与学校产生纠纷后，学生家长、亲属以及聘请的社会无关人员，通过到学校胡搅蛮缠、无理取闹，侵犯学校教职工人身权利，对学校正常教育教学管理秩序造成不良影响为手段，迫使学校接受其某种不合法、不正当要求的行为［4-5］。

广义与狭义的“校闹”概念，在行为人、行为动机、行为方式等方面的界定，都有所不同。其中，广义概念中“校闹”的行为人既包括学生家长及亲属等学校外部人员，也包括教师、学校工作人员等学校内部人员在其中，较狭义的“校闹”概念更为广泛；其次，狭义“校闹”的行为动机仅在于学校安全事故发生后，家长及亲属与学校产生的责任利益纠纷，而广义概念则包含各主体的特殊利益诉求在内；最后，在行为方式方面，两种定义中的“校闹”行为都具有不合法、不正当的特征，但在狭义的“校闹”概念中，行为对象是学校及其教职工，广义概念则包含学校、政府及其内部人员在内。

两种对“校闹”概念的阐释各有不同，在对“校闹”综合治理进行讨论之前，需要对“校闹”事件中的法律事实与法律主体关系进行梳理与呈现，从而对“校闹”的概念作出明确且清晰的界定。

（二）“校闹”事件的特征梳理

在北大法宝上输入“校闹”进行案件搜索得到6篇司法案例与5篇司法解释，对案例事件与司法解释进行分析后发现，“校闹”应包含以下5点特征：

（1）“校闹”的行为人一般是指学生家长、亲属等校外人员；（2）“校闹”的行为对象是学校，以及具体的教职工个人；（3）“校闹”的行为方式主要包括堵门堵路、拉横幅、哭闹、停放尸体、打砸行为、冲击校门、聚众游行静坐、殴打教职人员等，这些行为都具有不合法、不正当的特征；（4）“校闹”的直接原因，在于因学校安全事故而产生的家长与学校之间的责任、利益纠纷，主要表现形式为索要经济赔偿；（5）“校闹”行为构成对他人权益的直接侵犯，甚至威胁到教职工与其他学生的生命安全，对学校管理秩序、教育教学工作的开展造成干扰与破坏。

基于对“校闹”特征的梳理，本文对“校闹”的概念作出如下界定，即“校闹”是由学生家长、亲属等校外人员，由于学校安全事故等原因与学校产生责任利益纠纷后，采取不合法、不正当的手段要挟学校，迫使学校接受其诉求，并对正常的学校管理秩序、教育教学工作产生严重干扰，甚至对他人合法权益构成侵犯的非法行为。

二、为何：“校闹”问题产生的原因分析

“校闹”行为虽然由学生家长与学校之间的责任与利益纠纷所产生，但就这一问题频频出现的原因、采取的过激行为，以及“校闹”问题所造成的社会影响而言，校闹早已超出了民事纠纷这一概念所能覆盖的范畴。“校闹”问题中造成严重后果，如造成教职人员生命安全伤亡的，需要刑法的介入方能解决问题，而“校闹”对教育事业健康发展造成的严重后果，则属于社会问题的讨论范畴。

故此，在讨论“校闹”为何产生的同时，不能只片面地寻求家长与学校这两大直接相关主体的问题所在，同时还需要基于法治的视角，对目前有关校园安全问题治理的法律法规体系作出审视，从而为“校闹”问题综合治理对策的提出提供依据与支持。

（一）“校闹”问题的直接成因分析

就“校闹”问题中的主体因素而言，“校闹”产生的原因是家长与学校围绕学校安全事故问题处理而产生的责任利益纠纷，这是“校闹”问题的表层特征。一方面，对事故责任、经济赔偿的诉求，是直接导致家长不正当、不合法行为产生的原因；另一方面，学校纠纷处理机制的缺失，也是造成“校闹”这一不合法、不正当行为产生的原因所在。具体来看，造成校闹问题的直接原因包括家长法律意识淡薄、缺乏法律维权途径以及学校纠纷处理机制缺失三点。

1.家长法律观念淡薄，无理取“闹”

学生家长法律观念淡薄，在学校安全事故发生之后，不顾责任认定的法律程序，一昧认为学校应当承担一切责任并对其损失进行赔偿，是其采取“校闹”行为的“导火索”。家长法律观念淡薄，主要体现为对学校责任与自身监护人责任的边界认识不明晰，以及对责任承担主体不明晰两方面。

第一，学校与监护人责任划分不明晰。根据我国《民法通则》第16条的规定，一般情况下，由于学校不作为学生监护人，对学生不承担监护责任。《学生伤害事故处理办法》第10条也规定，在学校尽到安全教育、管理与保障的义务之后，由于学生个人或监护人原因造成的安全事故，学校无需承担责任。家长对自身监护责任的不了解、不明晰，是造成家长与学校之间矛盾纠纷的直接原因之一。

第二，安全事故发生后责任承担主体不明晰。根据《义务教育法》与《侵权责任法》第38-40条规定，校方对在校学生仅承担教育、管理和安全保障方面的职责与义务。若由于学校硬件设施、管理过错、保护救助不力、教职工履职等原因造成学校安全事故的发生，学校需要承担直接责任；若学校以外人员造成学生伤害，学校则在其管理过错内承担垫付责任。另外，《学校安全事故处理办法》第14条规定，教职工与履职无关的纯粹个人行为造成的学校安全事故发生时，学校不承担责任。由于家长对学校安全事故中责任认定的相关规定并不知晓，且极易受情绪影响，从而导致“校闹”行为的发生。

2.家长缺乏法律维权途径导致“校闹”

缺乏法律维权途径，也是在学校安全事故发生后，家长采取“校闹”的不合法、不正当形式，作为激进维权的方式的原因。一方面，我国缺乏校园安全相关法律，现行法律存在效力缺乏、标准模糊的问题；另一方面，家长缺乏法律援助，法律途径不畅通，并且法律维权成本过高，从而采取“校闹”的激进维权方式。

第一，学校安全事故处理缺乏法律依据的有力支撑。目前我国尚且缺乏诸如《校园安全法》、《学校法》等专门涉及校园安全方面的法律文件，学校安全事故发生之后，唯一能够让家长维权时“有法可依、有据可循”的，便是《学生伤害处理办法》与《中小学幼儿园安全管理办法》两部行政法规，以及部分地方行政法规。但在学校安全事故的实际处理过程中，这些法规却存在强制力不足、效力缺乏、约束力低的问题。并且，这些法规并未说明安全事故的赔偿标准、处罚标准等重要问题。第二，法律援助缺乏，法律途径不畅通，法律维权成本高。由于现行法规缺乏关于学校安全事故处理的详细标准，家长寻求法律援助的途径缺失，加以法律维权存在不畅通、成本高的问题，事故发生后难以得到合理解决，便会导致家长出于维权的需要，采取“校闹”的手段。长此以往，学生家长和社会公众，便会形成“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错位观念，导致“校闹”事件无从休止。

3.学校纠纷处理机制缺失，消极应对“校闹”

从现有关于“校闹”的司法案例来看，“校闹”问题出现的直接动因，在于学校安全事故后责任的划分。家长及其亲属由于法律观念淡薄、情绪愤怒的综合影响，采取不合法手段对学校施压进行要挟时，学校往往由于纠纷处理机制的缺失，被迫采取消极应对的措施，令校闹走向“闹”而不止的困境之中。

第一，学校纠纷处理机制缺失，采取规避责任的消极态度，导致“校闹”矛盾持续激化。从现有关于“校闹”的司法案例来看，学校纠纷处理机制的缺失，确实是造成学校采取错误、消极手段对应“校闹”，从而导致“校闹”矛盾持续激化的原因所在。在“校闹”发生后，由于缺乏合理合法的纠纷处理机制，学校迫于对自身权益的维护，以及保护在校学生、教职人员人身安全的义务，从而采取消极应对“校闹”的态度与措施，如停课、关闭校门、强行制止甚至发生肢体冲突等不当措施。一方面，这会令“校闹”事件中的双方矛盾持续激化，另一方面，也会影响社会舆论的导向，有损于学校声誉及其社会形象。

第二，纠纷处理机制缺乏，学校采取“息事宁人”的态度。根据《学生伤害事故处理办法》、《侵权责任法》中有关事故责任承担部分的内容，“无民事行为人在幼儿园、学校或其他教育机构学习、生活期间受到人身损害的，幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担责任，但能够尽到教育、管理职责的，不承担责任”。但由于纠纷处理机制的缺失，学校往往在“校闹”发生后陷入孤立无援的境地，从而采取“息事宁人”的消极策略。这对学校自身权益而言无疑是弊大于利的，不仅违背了法治的办事原则，还可能助长不正之风。长此以往，“校闹”问题将难以通过法律途径得到解决，陷入“闹”而不止的困境之中。

（二）校园安全法律体系不完善

1.校园安全立法缺失，以政策代法律缺乏长期效力

校园安全立法缺乏，是我国校园安全问题“无法可依”、难以从根本上得到治理的原因所在［6］。校园安全立法的缺失，一方面是指我国尚无《校园安全法》、《学校法》等专门法律，另一方面是指当前我国在校园安全治理过程汇总，以政策代法律的实际情形。

第一，我国校园安全立法尚且空缺，并无诸如《校园安全法》、《学校法》等有关校园公共安全问题的专门法律。校园安全立法的缺失，是导致处理学校安全事故问题时“无法可依”的根本原因所在。在学校安全事故发生后，能够直接有据可循的法律条文，散布在《侵权责任法》、《民事诉讼法》等民事法律之中。但是，相关法律条文并未就学校安全事故的责任标准作出特殊性的解释，难以体现教育事业在我国社会事务中的特殊地位。

第二，在我国校园安全领域发挥重要作用的法律文件尚且空缺，取而代之的是以政策文件替代法律。这些政策文件在校园安全问题的实际治理之中，发挥着等同于法律的重要作用。但是，这些政策文件虽然对校园安全问题、以及“校闹”问题的预防、治理、体制机制建立作出了指示性、纲领性的作用，但是由于文件性质导致的效力缺乏，和对学校安全事故中相关主体具体权责的划分并未涉及，导致其在实际治理过程中的效力与可操作性均受限制。

总而言之，校园安全立法的缺失，与以政策代法律的现状，是造成校园安全问题“无法可依”，具体操作过程“无据可寻”的重要原因，是“校闹”问题发生的背景性根源所在。

2.现行政策处理标准模糊，实际操作性不强

现行有关“校闹”问题治理提供直接法律依据的，是2019年教育部联合5部门共同颁布的教育部等五部门《关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》。《意见》就“校闹”问题治理作出了详细回应，并就治理体系构建提出了重要意见。其中，提出健全学校安全事故预防与处理机制，从源头上对学校安全问题进行把控，是治理校闹问题的根本；其次，就学校安全事故纠纷的处理，提出了建立协商调解制度、依法裁判侵权责任、依法惩处“校闹”人员等指导性意见；最后，提出建立多部门协调配合的“校闹”防控机制。

《意见》从四个方面对“校闹”问题的治理，刻画出了包含预防处理、协商调解、依法惩处、多方协作等在内的治理框架，为治理“校闹”提供了重要政策依据。然而，关于“校闹”治理的具体处理办法、承担责任标准等重要问题，《意见》却并未作出详细说明与划分，存在操作性低的问题，难以真正有效地服务于“校闹”问题的实际处理过程。以《意见》第10条为例，在列举了“校闹”的8种具体形式后，提出“通过联合惩戒机制”对“校闹”人员实施惩戒，但是并未说明联合惩戒机制中，各部门所应承担的相应权责，也忽略了惩戒实施的具体标准。同样，《意见》将“涉嫌构成寻衅滋事罪、聚众扰乱社会秩序罪”等刑事罪名，以及“构成违反治安管理”的“校闹”行为，纳入依法惩处的范围内，但在“校闹”的具体行为上，并未就应当纳入依法惩处的“校闹”规模、形式、影响作出具体说明，忽视了将“校闹”这一非法行为的自身特征纳入考量，必然会造成实际惩处过程中标准不明的情形发生。

(1)劳动力成本上升并未推动制造业内部结构的升级。基于经济理论，劳动力成本是制造业结构优化的重要影响因素，劳动力成本可以通过“倒逼效应”和“替代效应”等作用机制推动劳动密集型制造业的转型、转移和退出。本文的实证研究表明我国长三角地区在劳动力成本上升背景下，制造业企业通过资本替代劳动等方式使得劳动力成本对制造业结构升级的促进效应还没有充分发挥。

3.相关部门权责划分不明，难以产生治理“合力”

“校闹”治理难问题还有一个原因在于，现行政策对于治理过程中各部门间的权责划分不够明确，导致治理“合力”产生困难。以《意见》为例，虽然由教育部会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部共同颁布，作为政策而言，已具有较高效力与权威性。《意见》中提出形成“部门协作”的“工作格局”，明确“牵头部门”规范学校安全事故处置程序。并且提出如“教育部门会同司法行政机关推进学校安全事故纠纷调解组织建设”、“司法行政部门应当组织法律援助机构”等指导性意见。但是就政策文本的具体内容来看，并无对各部门之间所负有责任与权限的详细规定，各部门间权责划分不明细，难以在实际处理过程中达成分工明确、协调统一的治理“合力”。

三、何为：“校闹”问题的综合治理模式

“校闹”问题，属于校园安全的范畴，更属于社会治理中的重要任务。这并不仅仅是因为“校闹”问题涉及到学校这一特殊社会组织的内部管理效能问题，更是因为“校闹”牵涉到社会群众对于教育事业发展的“信任感”问题，更是涉及到多方主体的权益与责任。这决定了“校闹”问题的治理必须以法律为基础，是一个长期而复杂的综合治理过程。

“校闹”问题的综合治理模式，既要注重顶层设计的完善，又要做好相关部门协调配合机制的建立健全；既要注重对学校安全事故的预防，又要形成有效应对措施。总而言之，“校闹”治理需要协同社会各界力量，在制定与完善相关法律法规的前提下，建立协同共治、责任明确的多部门联合治理机制，实际推动落实“依法治校”进程，形成权责明确、机制完善、协同一体的“校闹”综合治理模式。

（一）顶层设计：推进《校园安全法》的立法进程

作为一种由国家保障实施的社会规范，法律对全部社会成员都发挥着普遍的约束作用。毋庸置疑，综合治理“校闹”问题的核心要务，在于遵循依法办事的原则，依靠法律化解社会矛盾。以法律法规的形式，明确划分学校安全事故中各主体间的权利、责任与义务，才能使得“校闹”问题得到彻底解决［7］。

近年来，中央政府及各部委在国家层面针对校园安全问题出台了相应的行政法规及行政规章等规范，一些地方政府也相继出台了有关校园安全的地方性法规和地方性规章，但由于缺乏相应的强制性与稳定性，实际效用未能发挥。为有效实现对“校闹”问题的综合治理，必须注重顶层设计，加快推进《校园安全法》的立法进程，为“校闹”问题的治理提供具体的法律依据，将法治精神贯穿于预防、处理的全部过程之中。

具体来说，“校闹”治理层面的法律规范建设应当包括以下3点内容：第一，教育部门牵头，会同司法、公安等部门，明确学校安全管理的目标原则、基本制度、职责分工、法律权责和处理机制等具体事项，推动形成协调统一的“校闹”问题治理机制，形成治理“合力”。第二，明确学校所需承担法律责任的学生安全事故类型、人道主义补偿的事故范围与补偿金额的具体数目，以及可提供的救济途径等事项，可以现行政策的相关内容，作为这部分法律条文的材料来源。第三，合理划分地方政府下教育主管部门、司法部门、公安部门及其他相关部门的职责、权限，积极回应学生家长及其亲属的诉求表达，对侵犯他人人身财产安全、扰乱社会正常秩序的行为加以遏制。

（二）机制建构：建立完善协同共治、责任明确的治理机制

“机制”是指制度运作的动态层面，一项制度只有通过实际运作，才能发挥出相应的功能与效用［8］。“校闹”治理机制是指“校闹”治理模式的实际运作层面，主要应包含以下3个方面：

第一，现行政策关于“校闹”问题治理中“由谁牵头、由谁配合”的问题，并未作出明确规定。对此，在“校闹”问题的实际处置过程中，应当建立起以地方政府为主体，各相关部门密切配合的责任机制，进一步明确有关部门工作职责，切实增强协调配合能力与应急处理能力。

第二，加强学校与相关政府部门的协同配合，建立完善的校园安全防护体系。形成学校教育系统、家长学生、政法部门、社区安保力量密切合作、协同共治的良好的联动机制，从而实现对校园安全问题的有效预防，从根源上对“校闹”问题实现控制。

第三，加强“校闹”协调机制的建设，可具体参照“医闹”问题的处理办法，成立专门的“校闹”调节委员会机构，为家长的诉求表达提供合法途径，减少其采取“校闹”的激进手段进行维权这类问题的发生。另外，探索建立第三方处理机制，成立司法机关为主导，吸收社会各方力量参与形成家校纠纷调解中心，推进“校闹”问题的综合治理。

（三）推进落实：完善校园安全管理具体举措

制度与机制是“校闹”问题综合治理的规范性保障，但要想实际减少“校闹”发生，还必须加强对学校安全管理举措的完善与落实，消减校园安全隐患。

第一，学校层面需要做好安全管理工作，完善危机处理机制，降低校园安全隐患。可通过加强校园门卫保障与检查、增派巡逻人员与增加巡逻次数、重视对学校重点区域的查看，以及加强教学常规管理、与学生家长保持沟通等具体措施，推动校园安全管理工作的落实，并探索建立校园安全自治模式，从源头防控校园安全事故的发生。

第二，加强校园安全教育力度，提升学生与家长的安全防范意识。通过开设安全教育课程、举行主题班会、举办家长会等形式，使学生与家长的安全防范意识得到提升。同时，加强对违章行为的排查与惩处力度，降低校园内潜在的安全隐患。

第三，加强人力开发，建设校园安全处理队伍，形成校园安全事故应急指挥中心，在“校闹”事件发生后，根据“校闹”发生的形式与区域、造成影响的类型与程度等，通过校领导、相关职能部门负责人构成的事故指挥中心，对现场进行统一指挥。并且，与法律咨询队伍取得联系，针对事故处理提出合法、合理、可行的意见。

四、总结

总而言之，作为严重破坏学校管理秩序，影响教育教学工作开展的校园安全问题，“校闹”的治理必然需要经历一个长期而复杂的过程。本文基于现有关于“校闹”的司法案例与司法解释，对“校闹”的特征进行了梳理，并就其概念作出具有事实支撑的界定。在此基础上，进一步分析了“校闹”问题的产生原因，包括家长法律观念淡薄、缺乏法律维权途径、学校纠纷处理机制缺失三点直接原因，以及校园安全法律体系不完善这一深层原因，包括校园安全立法缺失、现行政策处理标准模糊、相关部门权责划分不明三点在内。最后，对“校闹”问题的依法综合治理提出对策建议，从顶层设计、机制建立、推动落实的层面出发，推进校园安全立法进程，建立完善协同共治、责任明确的校园安全治理机制，探索形成“校闹”问题的依法综合治理模式，为我国校园安全建设贡献力量。