东北地区生态环境损害赔偿制度的完善*

2020-11-30吕林月王宏巍

法制博览 2020年21期

吕林月王宏巍

东北林业大学，黑龙江哈尔滨 150000

一、东北地区生态环境

我国东北地区自然资源丰富，有着十分显著的优势，矿产资源、森林资源、土地资源等十分充足，在我国整体发展规划中占据了重要地位。但是在经济发展的过程中，对自然资源的过分索取造成了生态环境的严重失衡，过分追求经济增长的速度反而忽略了对自然资源的保护，给东北地区的环境带来了严重损失，各种环境问题频发。近年来，虽然随着环境治理的力度不断增强，东北地区的生态环境得到了一定改善，但总体来说形势依然严峻，仍面临着各种环境问题。如黑龙江省在2018年全省平均污染天数比例为6.5%，松花江、黑龙江、乌苏里江水系均有污染情况；吉林省在2018年全省平均污染天数比例为9.67%，全省水环境质量状况更是总体呈下降态势，在生态环境部2019年6月公布的115家严重超标重点排污单位中辽宁省就有11家，由此可见东北地区生态环境保护的工作依然困难重重，完善生态环境损害赔偿制度真正做到“谁污染，谁治理”已经刻不容缓。

二、我国生态环境损害赔偿制度的现状及经验

（一）我国生态环境损害赔偿制度的现状

我国目前的生态环境损害赔偿制度大多是出现在民事侵权一类的法律之中，如《侵权责任法》中对环境侵权责任的专门规定，但这其中均是对人身权、财产权的救济和保护，对生态环境本身受到损害后如何修复并未作出具体规定，因此《环境保护法》中虽然明确规定了损害担责原则要求对环境造成的损害依法承担责任，但是依照《侵权责任法》的规定却使得环境权得不到应有的保护、遭受损害的生态环境无法得到修复，这一原则并不能很好地落实。在具体的单行法中也较少有对生态环境损害赔偿的具体规则做出的规定，只有《海洋环境保护法》对海洋环境损害救济的规则作出了相应规定。我国分别在2015年和2017年发布了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）和《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）《改革方案》在《试点方案》的基础上进一步扩充了赔偿权利人的范围，在赔偿金的执行和管理、磋商协议的效力以及公众参与等方面都有了更加全面的规定。随着这两份文件的发布，我国生态环境损害赔偿的相关制度不断完善，但是在改革工作不断推进的过程中一系列的问题也随之展现出来，暴露出我国目前在生态环境损害赔偿制度较为零散、仅有大框架的问题，各个地方如何在《改革方案》的整体框架下根据自己存在的环境问题对这一制度进行补充仍需要继续研究。

（二）生态环境损害赔偿制度改革试点地方的经验

随着2017年《试点方案》的发布，吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南七个省市积极开展工作积累了大量宝贵经验，对东北地区生态环境损害赔偿制度的完善有着重大意义。

吉林省作为试点城市之一，在试点过程中通过处理各类环境污染事件积累了丰富的经验。例如某石油吉林油田分公司违规进行石油开采致大布苏国家级自然保护区生态环境损害赔偿案，此案吉林油田分公司无相关手续即在保护区内进行项目建设，对保护区内的植被以及土壤均造成严重破坏，在经过双方磋商后达成了赔偿协议共计赔偿的修复费用为4465.46万元，共包括清除污染等的各类费用。在本案中，磋商制度充分发挥了作用，赔偿权利人和赔偿义务人双方在平等自愿的前提下顺利达成磋商协议推动环境修复工作有序开展；在修复过程中按照严格资金管理制度规范各项费用的使用，并鼓励损害者自行修复但必须在规定时限内完成且通过验收，本案中吉林油田与2019年8月份完成修复并通过验收。吉林省在开始试点工作后制定了规范的生态环境损害赔偿金管理制度，完善了资金的来源、资金的使用与监督等；打造了专业的技术团队，引进专业人才对生态环境损害、修复情况等进行评估监测；在全省区分不同的生态功能区，针对林木、土壤、湿地等不同要素分别采取不同措施，以便掌握整体生态状况。

贵州省的“息烽县小寨坝镇大鹰田非法倾倒废渣”一案在磋商制度的完善方面是一个积极尝试，此案中贵州省律师协会和专业人士作为第三方参与，这就确保了磋商过程的专业性和公信力。湖南省试行生态环境损害赔偿金分类管理和分期赔付以保证环境修复工作的正常进行同时也可以减轻义务人的负担，湖南省规定各个行政部门根据自己的职能分管环境事件的调查工作，提高效率的同时也保证了调查工作的专业性。江苏省在环境损害评估鉴定方面已经较为成熟，拥有丰富的专家人才以及规范化的评估流程，严格规定评估期限并要求将结果向公众发布，充分发挥公众监督的力量；制定评估机构黑名单，将缺乏公平的评估机构拉入黑名单不再合作。

三、完善东北地区生态环境损害赔偿制度的建议

（一）明确赔偿权利人的具体范围

《改革方案》中明确了省级、市地级政府作为赔偿权利人的主体资格，由于案件的不同类型大多省市规定由政府不同部门依据法定职能开展具体工作，但因为环境污染案件自身的复杂性，政府部门在履职过程中互相推卸责任，因此对于不同部门作为赔偿权利人的具体权利需要作出具体规定，明确主要负责的部门；同时加强各个部门之间的配合与沟通。由于东北地区生态系统的特殊性，发生重大环境污染事件极大可能会造成跨区域的环境损害，此时需要协商确定赔偿权利人是哪级政府。政府在参与生态环境损害赔偿过程中权力极大，因此为防止权力滥用检察机关可以以监督者的身份参与，当政府不作为或乱作为时由检察机关作为索赔主体进行索赔，以便生态环境损害及时得到修复。

（二）完善生态环境损害赔偿磋商程序

磋商制度在解决生态环境损害赔偿纠纷是一个重要手段，《改革方案》明确指出磋商是诉讼的前置程序，当前期调查基本确定损害事实及赔偿权利人后可以启动磋商程序，为了防止磋商久搓未决或者赔偿义务人利用磋商拖延时间的情况让受损的生态环境尽快得到修复，可以根据环境污染案件的紧迫性规定不同的磋商时限，同时对于磋商的次数也必须严格规定避免资源的浪费。为了保证磋商协议的有效履行不同省市所采取的方法不同，其中司法确认是普遍认为合理且有效的方式，能够有效地保障磋商协议得到执行。磋商协议达成后为避免其成为一纸空文，对赔偿义务人的履行义务情况仍需要进行监督，明确监督的主体和方式，严格规定修复不达标的惩罚措施，保证协议中的修复方案得到执行。

（三）建立有东北地区特色的生态环境损害责任保险制度

由于生态环境损害发生后修复费用高时间长，责任人缺乏相应的赔偿能力很有可能导致环境得不到修复，此时生态环境责任保险有很大的作用。目前我国生态环境责任保险制度整体发展尚不成熟，相关法律法规还不完善；加之企业自身注重盈利缺乏环境保护意识，因此有很多企业并不愿意参保；但是东北以工业为主环境污染风险较大，因此建立强制的生态环境损害责任保险制度是很有必要的。比如美国对企业污染责任的承保条件和赔偿范围都进行了详细的规定。同时保险公司也以监督者的身份参与到环境保护中，有利于节约资源降低环境损害的可能。