茹 雷

内容提要：新冠肺炎疫情暴发以来，世界各国纷纷启动“战时机制”予以应对。我国创新启动“战时机制”处置疫情，成效显著。但从机制运行实践来看，仍存在规范不够、效率不高、功能不全等问题。新时代，有效应对各种特殊重大公共危机和把握未来战场主动权，必须把“战时机制”上升到国家治理体系和治理能力现代化的高度，科学构建“军地联合、平战一体、并行衔接、规范高效、实时转换”的应急机制，创新机制运行模式，提高机制运作效能。

蔓延全球的新冠肺炎疫情，是近年来传染性最强、涉及面最广、投入力量最多、救援难度最大的重大公共危机，给社会造成了严重的危害和影响。为有效控制疫情危机，世界部分国家先后启动“战时机制”，打响了一场没有硝烟的防疫阻击战。此次疫情防控不管是机制启动、力量调动，还是社会各领域的强制管控，都充分凸显了战时特色。结合此次疫情，深入研究探讨“战时机制”，准确把握其特点规律，对于应对各种特殊重大公共危机和把握未来战场主动权具有重大现实意义。

一、“战时机制”在此次疫情防控中的作用具有显著的不可替代性，其特殊成效需认真总结

“战时机制”，目前尚未有权威的资料予以定义，但从军事术语的角度可理解为，国家转入战时状态后各类战时机构和运行制度的统称。自新冠肺炎疫情发生以来，我国先后有10余个省、市以多种方式启动“战时机制”；韩国、伊朗、意大利、法国、德国、西班牙、英国、美国等，也相继按“战时机制”启动多种多样的战“疫”行动，彰显出“战时机制”在疫情防控等特殊重大公共危机中不可替代的重要作用。

“战时机制”统一思想的作用不可替代。

思想是行动的先导。思想认识的统一，可在政治上转化为国家和民族的向心力，在军事上转化为战斗力，在经济上转化为生产力。湖北省武汉市“全面进入战时状态实施战时管制措施”，天津市启动“战时机制”提出“四个战时”要求，广东省以“战时状态”发布疫情进展，山东省抗疫前线以“战时党支部”筑牢疫情防控堡垒，公安系统采取“战时措施”严打涉“疫”违法犯罪；英国彻底改口“佛系抗疫”，坚称要像“战时政府”一样行动，并成立抗击疫情战略协调中心；法国总统宣布，“全国处于‘战争状态’全面动员抗击疫情”；意大利动用军队戒严，全国封城抗疫；美国宣布进入战时状态，启动战时法案并授权动用100万武装部队预备役人员参与抗疫行动；等等。相对于战争时期，平时有一系列应急法规，有配套应急机制，但为什么这次我国许多省、市、县（区）甚至一些机场、大型企业和世界绝大多数重点疫情国家，都相继宣布进入战时状态、采取战时行动，按照战时机制，而不是仅按平时应急机制抗疫？就是因为平时应急机制分等级配套了许多法规、措施，一下子难以让公众全部明白和理解，在特殊重大公共危机中来不及宣传教育，其告知性、强制性的作用发挥明显滞后，一旦宣布启动“战时机制”，民众瞬间就能明白事态发展的严重性和政府采取绝对化措施的必要性。这种一语出口就能以最快的速度统一民众思想的措施，除宣布“战时……”外，别无他法、无可替代。

“战时机制”管制震慑的作用不可替代。战场上，没有严格果断的措施，就不可能达成既定的军事目的。此次防疫行动，各地都采取了非常严格的措施，着力加强社会管控。例如，武汉市采取了史无前例的“封城”措施；十堰市发布了全国首个“战时管制令”①参见尹昂：《首个战时管制令！湖北十堰张湾区实施战时管制》，新华社，2020-02-13。；我国各地列车停运、飞机停飞、学生停课、工厂停工、商店关门，民众居家隔离……全社会所有活动，都为疫情防控“让路”。施行“战时机制”，任何工作都不能粗心大意、骄傲轻敌、虚假漂浮，否则，工作出现失误往往造成巨大被动。为了稳军心、安民心，“挥泪斩马谡”自古亦成必然。这次疫情防控中，各级党政机关、指控机构和社区工作人员的事业心、责任感和工作作风与平时相比，都表现出要求更高、监督更严。因重视不够、工作不力、作风不实导致疫情防控出现问题，有的省、市、县（区）和机关厅局主要负责人被免职，临阵换帅，湖北省连换4位常委，黄冈市一次性宣布处理一批工作不细、作风不实党员干部。“战时机制”启动后，相关措施的力度、强度、广度远超平时，对于规范秩序、提升效率、遏制危情、赢得胜利发挥了无可替代的作用。

“战时机制”动员聚力的作用不可替代。“集中优势兵力，各个歼灭敌人”，这是我国长期革命战争实践的经验总结。此次防疫行动，就是要集中一切力量和资源，“一省包一市”，形成对“敌”力量上的绝对优势，争取战场主动权。疫情发生后，我国社会各界广泛动员、捐钱捐物，形成了“一方有难、八方支援”的强大力量，这是战“疫”取得胜利的坚实基础。据有关部门不完全统计，此次疫情全国各地和解放军驰援武汉的医护人员累计4万余人、物资上亿吨，各级财政投入1100余亿元，社会捐款超百亿元 。民众保家卫国的爱国热情及战斗精神也被“战时机制”激发出来，面对病毒肆虐，千万医务人员请战武汉、立下军令状，“不计报酬，无论生死”，从容不迫，义无反顾。“战时机制”的动员聚力、众志成城的作用无可替代。

二、“战时机制”在此次疫情防控中的运行产生较大的争议性，其暴露出的问题需深刻反思

启动“战时机制”以来，与“战时机制”关联的“战时状态” “战时管制”“战时保障”“战时奖励”等词被网络热搜，民众对这些词语的使用时机、场合等众说纷纭，虽然网上先后有专家对此予以回应，但这恰恰说明了“战时机制”相关问题在应对特殊重大公共危机的实践中，尚缺法律规范。

法律依据还不够健全。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第六十二条规定，全国人大具有行使决定战争和和平问题的职权；第六十七条规定，全国人大常委会具有行使决定战争状态的宣布，全国总动员或局部动员，全国或个别省、自治区、直辖市进入紧急状态等职权；第八十条规定，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，宣布进入紧急状态，宣布战争，发布动员令。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第八条规定，县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；第十四条规定，中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。随着全球环境、国际形势、社会变革的发展，当今世界正处于百年未有之大变局，我国国家安全的内涵和外延不断拓展，未来启动“战时机制”应对特殊重大公共危机不可轻视，但现行的《宪法》和《突发事件应对法》作为我国应对特殊公共危机的法律“总纲”和“龙头”，未就“战时机制”的适用情况启动时机、发布方式以及战争状态与紧急状态的关系、省级以下单位进入战时状态的权限等问题进行明确和细化。为此，新冠肺炎疫情防控期间，各地启动“战时机制”的法律依据还不够健全、不够充分。

发布方式还不够规范。启动“战时机制”，是国家面对威胁时向社会发布动员令的重大事件，一般应通过正式场合予以发布，以体现其严肃性。但此次疫情防控各地启动“战时机制”的时机早晚不同，大多提前启动、提早防控。在启动方式上，也不尽规范。例如，湖北省十堰市、孝感市等，以通令形式发布；武汉市、广东省和湖南省应急厅等，以电视电话会议形式宣布；天津市及黑龙江、四川省的监狱部门，则以党委会、其他例会形式宣布。在用词上也不完全统一，有的使用“战时机制”，有的使用“战时状态”“战时管制”“战时措施”等。发布方式不规范，也会让人们认为只是为了强调而不是必须执行，影响了疫情防控成效。

发布权限还不够统一。在部分现行法律规定尚不完善健全的情况下，多地及相关部门根据疫情需要，自行启动了“战时机制”：有厅长启动本厅范围的、有市委书记启动本市范围的、有省委书记启动本省范围的。但是启动“战时机制”处置特殊重大公共危机，如果没有统一的权限规定，“谁管辖的范围谁启动”，必将导致全国各地各自为战，势必影响“战时机制”整体功能的发挥，甚至出现城市封与不封、道路堵与不堵、医疗物资扣留与不扣留等矛盾，多面积、大范围、长时间各自为战，势必导致“割据”风险。

发布内容还不够系统。不管是战争状态下还是非战争状态下处置特殊重大公共危机，考验的都是国家的综合实力，涉及多领域、多要素。因此，发布动员令，应充分考虑当前事态、动员范围、行业领域、指挥机构、力量编成、行动方法、措施要求、生产生活等诸多方面。但此次各地“战时通令”内容明显过于单一，更多的是发布社会管制措施。例如，湖北省十堰市“战时管制令”，侧重于明确对人员、车辆的管控要求；武汉市“全面进入战时状态”，重点强调“封城”；广东省“进入战时状态”，则注重于对人员跟踪监管上。动员令要素不全、内容不系统，“战时机制”整体功能作用就会大打折扣，难以形成整体有序、系统有机的启动态势。

体制架构还不够完善。“战时机制”，是一项庞大的系统工程。“战时机制”启动后，要求涉及的各行各业、各部门都应有一系列配套的法规制度和运行规范，各级各类组织齐全、职责要求明确、工作内容清晰、制度有效落实、相互协调顺畅，形成一个架构完整、功能完善、运行高效的系统有机整体。此次疫情防控期间，各地保安、志愿者、出租车、微信小视频宣传教育“网红”、微信群采买代购人员以及社区网格管理等非专业应急救援系统和队伍，都在社会管控和民生保障等诸多方面发挥了巨大作用，体现了信息时代民间力量的非凡潜力。但预警信息发布、救援物资分发、部门之间协调等方面暴露出的问题，则多与“战时机制”要求高但体制架构尚不够健全有关。部分民众和民间组织对启动“战时机制”后，应落实哪些措施、展开哪些工作、完成哪些任务、具有哪些制度规范等问题知之不多，影响了疫情防控的成效。

三、“战时机制”在此次疫情防控中的实践具有较强的创新性，需上升到国家治理体系和治理能力现代化的高度科学规范

这次新冠肺炎疫情历史罕见，德国总理默克尔将疫情视作“二战以来最大挑战”；意大利总理孔特说，此次疫情是“二战后遇到的最严峻的危机”；G7首脑声明“新冠疫情是全球危机”。面对突如其来的疫情，特别是正值我国传统重大节日春节，如何防范处置是摆在国家和各地党政机构面前的全新重大历史性任务。我国疫情发生后，在党中央、习主席的坚强领导下，采取了一系列超常措施，坚持全国“一盘棋”，坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策①参见曹昆、尹深：《以科学的精神做好疫情防控工作》，载《人民日报》，2020-02-08。，号召全国人民坚决打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。生命重于泰山，疫情就是命令，防控就是责任。各级党委和政府按照党中央决策部署，把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，把疫情防控工作作为最重要的工作来抓，纷纷成立“战时防控指挥机构”，启动“战时机制”，发挥人民战争的优势，不断创造出行之有效的新思路、新办法、新措施，把打赢“三大战役”的战略部署落到街道、社区、村屯、楼栋，全民一心“闷死病毒”，打了一场举世瞩目的胜仗。世界卫生组织总干事谭德塞称赞中国采取的很多防控措施远远超出平时应对突发事件的相关要求，为各国防疫工作设定了新标杆。危难时刻启动“战时机制”，处置特殊重大公共危机在新中国历史上罕见，是各级党委政府和人民群众的创新实践，虽然仍存在不少问题，但成效显著，赢得了世界众多国家的尊重和赞赏。坚持打一仗进一步，用辩证和发展的眼光来看待此次疫情防控，汲取经验教训，升华理性认识，必须站在国家治理体系和治理能力现代化的高度进一步搞好“战时机制”的科学规范，为应对未来可能出现的特殊重大公共危机奠定法制基础。

组织理论研究。迅速组织军地有关人员，开展特殊重大公共危机“战时机制”理论研究，弄清楚“战时机制”的本质内涵、组织架构、适用时机、启动权限、综合保障等基本问题；理清党政军民学商群等不同组织、不同战线在“战时状态”下的职责；研究“战时机制”在不同情况下的运行规律和制度；厘清“战时机制”与“战时状态”“战时体制”“战时管制”“战时措施”等不同概念提法，以及与平时应急机制、应急状态的联系和区别；研究“战时机制”在国家治理体系和治理能力现代化建设进程中的地位和作用，切实回答清楚“战时机制”立法相关问题。

完善相关法律。按照“分级管理、保证效率”的原则，平衡好“集中决策”与“分散决策”的关系，在我国现行的《宪法》《突发事件应对法》中，增加对不同危机情况下，各级特别是副省级以下单位启动“战时机制”的时机、权限、方式、程序、内容等进行明确，提高决策的规范性、时效性；把“战时机制”与“平时机制”并列作为国家应对重大公共危机的两套体系，以法律法规的形式区分各自适用范围；对“战时机制”启动后，各类组织和部门的机构编成、力量编组、信息通联、行动方法、措施要求、生产生活等进行明确，确保“战时机制”运行有法可依，整体联动，满足应对特殊重大公共危机的特殊要求。

科学规范运行。启动“战时机制”，在审批权限上，省级以上行政区域由全国人大常委会研究决定；副省级和正厅级行政区域、省管县级行政区域由省人大常委会研究决定，并报全国人大常委会备案；县级以下行政区域由市人大常委会研究决定，并报省人大常委会备案；跨行政区域发生特殊重大公共危机需启动“战时机制”时，由事发行政区域的共同上一级人大常委会研究发布。在发布方式上，除秘密不宜公开情况外，一般应坚持严肃性、时效性和告知性相统一的原则，第一时间由中华人民共和国主席、相应行政区域党委或政府主要负责人宣布或声明，再以“命令”公文公布。在发布内容上，应根据不同的危机类型和救援方式特点，突出明确在哪些方面、领域和时段启动“战时机制”，一并明确当前态势、指挥机构、力量编组、行动方法、措施要求、情报发布、综合保障、奖惩机制等。在机制运行上，着力发挥战时机制最大效能，重点在健全各类组织，完善配套制度，明确战时职责，规范战时秩序，发挥战时机构功能上下功夫、见成效。

四、“战时机制”在此次疫情防控中的实施具有明显的仓促性，需以战略眼光立足平时搞好配套建设

习近平主席在“2019年省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式”上强调，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为安的战略主动战①参见王洋：《习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力规范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话》，新华社，2019-01-12。。应对特殊重大公共危机要坚持“深挖洞、广积粮”，宁可“备而不战”，不可“战而无备”，必须立足长远，强化统筹协调，注重平时搞好特殊重大公共危机防范和启动“战时机制”的配套建设。对此，应重点抓好以下3个方面的工作。

重视战时法律知识宣贯。把战时法律知识纳入部队战备教育、职能教育和全民国防教育内容，采取集中培训、定期轮训、空中课堂等方式，组织战时机构相关人员，重点学习“战时机制”制度运行、战场管理规定等常识，提高战时骨干力量队伍的法制意识和能力；把战时法律教育纳入中小学教育计划，专门开设战时法律知识讲座，编印战时法律指导手册，提高学生依法防范和应对危机的能力；利用建军节、国庆节、国家公祭日等时机，广泛开展群众性战争法科普活动，利用大数据、多媒体等现代信息技术多渠道、多方式进行法律知识宣贯，提高民众战时法律意识。

搞好并行衔接的体制建设。从完善国家治理体系和提高治理能力现代化的高度，积极构建由应对重大突发事件的“平时机制”与应对特殊重大公共危机的“战时机制”组成的军地联合、平战一体、并行衔接、实时转换的国家治理体系，根据危机的类型、特点，区分两种机制各自的适用范围、启动时机和权限等；建立平战工作协调机制，顺畅不同体系、不同力量、不同部门之间的关系，定期分析研究，统筹协调抓建，实现军队与军队之间、军地之间、地方部门之间以及平战转换之间的无缝衔接；着眼战时需要，把“两种机制”纳入国家安全和经济社会发展规划，提高平时工作与战时工作、经济建设与应急建设的相容性，实现平战机制有效衔接、快速转换。

加强“战时机制”能力建设。着眼防范和化解特殊重大公共危机需要，挑选战斗素养高、专业技术精、奉献意识强的人员纳入战时编组，重点优化各级指挥机构和专业队伍人员，为“战时机制”运行提供强大人力支撑。完善辖区动员潜力数据库，建立重要物资定量储备与应急生产相结合的物资储备体系。没有预有准备的战略性储备，遇有特殊重大危机易陷入慌乱被动。此次武汉重灾区，“火神山”“雷神山”和规模庞大数量众多的方舱医院作用突出，但都是迫不得已紧急调用国家力量建设，同时还紧急动员军事力量加强供应和保障。一旦我国多省份、多地区同时发生类似武汉的特大疫情，是否还有庞大的、可动用的资源值得深思。因此，各级应结合辖区实际认真分析研判形势，有计划有重点地进行物资器材和场地储备。例如，全国三线以上城市均应建立可容纳1000～2000名病人的应急医疗卫生救援中心，平时用于医疗教育、卫生科研等工作，一旦有事，可迅速转换功能。要完善“战时机制”运行预案，做到一种威胁多种设想、一种任务多套预案，建立“平时应急年年训、战时应急定期演”的常态化联演联训机制，加强“战时机制”能力建设，不断提高“战时机制”的实战能力。