华南农业大学，广东 广州 510642

一、年丰村的民主法治现状

年丰村位于广州市南沙区万顷沙镇万环西路六至八涌段，洪奇沥水道东岸，面积4.07 平方千米，户籍人口2790 人，流动人口约385 人，曾获“全国民主法治示范村”等多项荣誉称号。在经济方面，该村以种植农副产品为生，主要种植大蕉，兼种植部分蔬菜，是一个纯农的农村，民风淳朴，基础设施比较完善。

（一）年丰村的民主情况

从社会结构的角度来看，农村基层民主的主要内涵是指以村民委员会为核心的民主建设，而年丰村在依托传统的村委会的基础上，设置村民议事会议，使得基层民主重新焕发了活力。

一般来说，村民会议是体现基层直接民主的有效形式，但在长期的基层民主建设中存在村民主体意识淡薄、习惯被安排、利己心态严重等问题①，加之近年来城镇化的速度加快，农村的年轻劳动力外流情况比较严重，又广泛存在在外务工、读书的村民不便返村、不想返村参加会议的情况，基层民主建设陷入了治理瓶颈。

村委会作为传统的基层群众自治组织，本应是基层治理的主要力量，在协助乡镇人民政府开展治理基层的工作和为基层群众传达声音之间起着桥梁作用。但笔者在调研中发现，由于年丰村在外村民参加村民会议程度比较低，留村的老龄村民又不愿参加会议，导致村委会或村干部出于效率的考虑自行决策，长久以往，村民便被“代表”着而渐渐地失去了公共事务的参与感。而近年来的土地产权制度改革、农地征用、禁止违章搭建房屋等等使得干群矛盾加深，基层群众工作难以开展。

为有效破解基层民主建设的矛盾问题，年丰村结合本村实际，制定了年丰村村民议事会会议制度，设立了村民议事大会。村民议事大会区别于村民代表大会，年丰村村民议事会是对在新时代农村民主法治建设背景下对村民自治的探索。村民议事大会主要由村党支部书记、村两委干部、村监委会成员、党员代表、村民代表、退休老干部等人员组成，充分调动了党员群众参与公共事务与社会管理的积极性，增强了村级党组织的凝聚力、战斗力和创造力，同时配合原有的村民委员会这个执行主体，使得村民自治制度不断优化。村民议事会的成立和推行，以有效治理为主要视角，通过基层群众的协商，解决基层民主建设中利益表达失衡的现象情况，已成为年丰村村民自治的新途径。

村委的会议记录显示，自2016 年1 月份起年丰村先后召开的15 次村委会会议，基础设施建设、公益事业的兴办在议事事项中占比较大，其次是土地承包、分配问题，再者是政府拨款的财政支出问题，最后则是村务宣传。这说明年丰村村委注重村民的生活保障，完善道路建设、水匣水利工程建设；此外村委还积极开展六一、八一等文化活动，丰富村民的精神生活，这在另一方面也说明了村委在基层自治的经济建设、文化建设的引领作用。

（二）年丰村的法治现状

农村公共法律的服务内容主要是与农业生产生活、农村经济交往活动密切相关的法律事务，或主体身份是农民的法律事务②，有别于城市公共法律服务体系。广州市南沙区万顷沙镇年丰村现已基本形成一套完善的公共法律服务体系，使年丰村在全国的村（社区）中处于领先地位，并在2018 年被评为“全国民主法治示范村”。万顷沙镇年丰村公共法律服务体系主要由三种法律服务产品构成。

1.村居法律顾问

南沙区万顷沙镇年丰村是村居法律顾问制度的一个实施点。年丰村村居法律顾问制度的运转是固定和流动的方式的结合。为了方便管理及开展，南沙区试点将一个镇的村居法律顾问发包给一个律师事务所。由一个律师事务所承包镇的各个村的法律顾问的模式，有利于律所采取机动、联动的值班方式，及时补缺。在年丰村，每个月的8日、15 日、22 日会固定有法律顾问值班，为村民提供法律咨询服务；如果年丰村遇到特殊的值班需求和紧急的事情，律所可联动其他村的驻村法律顾问，及时解决问题。除通过实体平台面对面与律师交流，村民也可利用信息化平台通过线上咨询方式寻求法律服务。

村居法律顾问制度的出现，填补了万顷沙镇年丰村的法律咨询服务需求空缺。尽管在农村，和平协商是解决问题的习惯与传统，诉讼只是在少数迫不得已的情形下才会被作为解决纠纷的途径，但近十年来的土地问题、农地征用却难以在协商解决纠纷下得到妥善解决，而村居法律顾问制度的出现，填补了这一法律需求空缺。另外，除纠纷的解决，年丰村存在的社会热点问题，如目前大湾区的发展成为南沙区的重点关注工作，而南沙区的发展工作将涉及农村的土地征收事宜，也亟需专业人士提供解答。律师等法律工作者进乡村担任法律顾问，成为最大限度的将有限的法律资源整合，调解农村群众矛盾和满足群众法律需求，解决农村社会治理水平低和法治思维欠缺的问题的得力措施。③

2.开展人民调解工作

人民调解是在继承和发扬我国民间调解优良传统基础上发展起来的一项具有中国特色的法律制度，是公共法律服务体系的重要组成部分，在矛盾纠纷多元化解机制中发挥着基础性作用④。年丰村在调解工作这一方面的开展成效显著。对于年丰村村民之间产生的难以通过双方协商解决的纠纷，请村委介入作为第三方实施调解工作，已成为大部分村民解决纠纷的方式。年丰村现设有一间人民调解室作为实施调解工作的专门场地，该场地参照法院调解室的布置，为人民调解工作的进行提供便利。年丰村调解委员会成员由村居法律顾问和村委组成，村民之间产生纠纷后，会先请村委人员居中调解，而有关法律问题事宜，村委会向村居法律顾问咨询。“村居法律顾问+村委的调解格局”的构建，完善了纠纷多元化化解机制，推动年丰村人民调解工作的开展。南沙区十分重视人民调解在纠纷解决机制中的作用，关注对调解委员会的成员的法律素质的培养。南沙区万顷沙镇司法所会组织调解员、村干部旁听庭审，庭审审判的案件大多涉及村民比较关心的征地补偿、宅基地建设，这有助于调解员、村干部的自身法律素质，从而引导村民找村干部或调解员解决纠纷。

3.开展普法宣传教育工作

年丰村普法宣传教育工作的开展主要表现在四个方面。一是成立普法队伍。普法宣传队伍包括司法所工作人员、高校学生和社会热心人士等组成的志愿队伍等人员。二是设置普法宣传栏。普法宣传栏中会有一些浅显易懂、贴近生活的小案例，通过案例揭示法律问题，普及法律常识。三是制作普法宣传手册和建设图书角。年丰村党群服务中心内设有宣传架，内放有普法宣传手册，内容覆盖范围广，包括公共法律服务体系的介绍以及与村民生活密切相关的法律问题，如村民建房报建事宜问题等；图书角也设置在党群服务中心内，年丰村在上面摆放了法律书籍，村民可在图书角内阅读。四是举办法制讲座。村居法律顾问每个季度至少会开展1 次法制讲座。一个季度一次是一个基础的要求。年丰村注重精准化普法，在一季度一次法制讲座基础的要求外，法律顾问会针对年丰村的社会热点问题，开展具有针对性主题讲座，以使村民的疑惑及时得到解答。除此之外，在特殊的节假日，法律顾问也会组织相关的讲座，如在三八妇女节组织妇女权益主题讲座，在儿童节组织儿童权益主题讲座。

二、年丰村模式的经验总结

（一）发挥党组织的领导核心作用，推进乡村民主法治建设

“党政军民学，东西南北中。党是领导一切的。”⑤年丰村以党组织为核心，注意发挥党委在民主法治工作的领导作用，依法有序开展两委工作。一是注重以党建带动乡村建设。党委、村委两位主要负责人交叉任职，既节省了人、地、物等成本，又能有效地进行乡村建设，同时也保证了党的政策、路线、方针在基层不走样、不变形。二是注重发挥党员的先锋模范作用。两委负责人签订履行法治建设主体责任承诺书，强化责任意识，带头尊法学法守法用法；全体党员主动亮牌，主动带头做实事，很好地带动了基层群众对公共事务的参与。

（二）扩大政治参与，以村民议事会议推进社会主义协商民主建设

传统的村委会集权过多，有时决策过急过躁，部分地区可能存在决策不公开不透明的情况；事无巨细，全部事项交给村民代表大会，既体现了村委会自我管理能力的弱化，又造成办事效率严重低下的情况。在现实操作中，只有重大事项才要通过村民代表大会，其他事项只经过村委会，但在村委会和村民代表大会之间，会存在一个村务处理的模糊灰色地带，即有些事项重要或紧急来不及通过村民代表大会，直接通过村委会又显得过于专断（如村内农用地征用、集体资产使用等）。而村民议事会，配合村委会、村民代表大会，是基层民主的润滑剂，有利于弥补简单选举民主的不足，促进民主科学，扩大政治参与，体现出更大的政治包容性。在基层民主建设中，可以成立村民议事会议，通过扩大政治参与，促进民主科学，民众事情大家议，以村民议事会推进社会主义协商民主建设。

（三）构建“村居法律顾问+人民调解委员会”的调解机制

2017 年，南沙区司法局进一步完善纠纷多元化解机制，构建“律师+人民调解委员会”的调解模式。南沙区年丰村贯彻南沙区司法局的指示，启用本村的村居法律顾问担任人民调解委员会副主任，加强法律引导在调解中的力度和强度，促进高效、高质量调解的局面形成。

（四）推动公共法律服务站全面覆盖各镇区

广州市南沙区万顷沙镇司法所重点打造年丰村公共法律服务站，通过“村居法律顾问+公职律师+司法所工作人员”线下值班以及村居法律顾问线上答疑的方式，实现公共法律服务真正走入基层的愿景。此外，年丰村公共法律服务站还担任法律服务基点的角色，向外辐射周边地区，通过以点带面的方式真正惠及年丰村村民以及周边乡村的村民。该试点工程取得显著的效果，并探索出乡村公共法律服务平台建设的新发展模式，为全国公共法律服务体系的构建打下牢固的根基。

（五）高度重视普法宣传工作

据实地调查，南沙区年丰村的法治宣传栏众多，普法小册子充足，普法内容简单易懂，可以基本满足村民的需求。此外，年丰村还通过本村的村居法律顾问开展普法讲座、普法活动等方式进行法治宣传，让村民了解到紧贴其生活实际的法律知识，实现普法宣传的实质效果。

（六）普法方式重视解决本村实际问题

年丰村不仅高度重视普法宣传工作的数量，还十分注意开展普法宣传工作的质量。根据了解，年丰村的村居法律顾问所属的律所依照南沙区的特殊政策承包了万顷沙镇街道以及村庄的法律顾问工作，因为承包区域相隔不远，在地域上更是联结成为一个整体，所以律所内部的律师可以更加方便地开展协同合作。年丰村村委可以将本村村民时常反映的问题反馈给本村律师，本村的村居法律顾问再将总结收集的问题整合到律所，通过整个律师团队的合作，制作出针对年丰村实际问题的普法方案。这种普法方式因为可以确切地解决村民地实际问题，吸引了大量有相应需求的村民前来，取得了极佳的效果，真正实行为人民普法的理念。

（七）实施“互联网+”的村务公开模式

据了解，年丰村内部有一个用于分享村务信息的公众号，村庄的重要事务都会被制作成推文公布于公众号。村民们足不出户就可以了解村庄里面的重要事务，也可以在该公众号上提出对村庄重要决策的建议，大大保障了村民的知情权和决策参与权，推动年丰村民主管理的发展。

三、目前年丰村存在的问题及改进之处

（一）法律服务资源闲置

年丰村村民大多知晓公共法律服务体系和村居法律顾问，然而，这些资源并未得到充分利用。在邻里纠纷的解决方式上，公共法律服务体系的建设虽可通过提供法律意见以促进纠纷以和睦的方式顺利解决，但村民普遍的首选纠纷解决途径仍是寻求村委的调解帮助，主动向法律顾问咨询法律意见仅占少数情况。这一情况的产生，原因有二，一是村民对村委已建立信任感，而村民与法律顾问接触较少，对村民来说法律顾问属于外来的人员，难以给予信任。二是因为村民的法治理念仍处于较薄弱的状态。在农村，村民已习惯通过自力救济的方式解决纠纷，他们在某些纠纷的解决上已形成了一套自己的解决模式。

（二）村民对普法宣传项目的参与缺乏主动性

在年丰村，为提高村民的法律意识和法律素养，村委和法律顾问常开展法制宣传讲座，然而，较少村民会主动前往参加讲座。因村民的主动性的缺乏，为鼓励村民参加讲座等普法项目，村委决定将派发礼品增加为吸引点，事实上，许多村民愿意参加讲座普法等项目，讲座中的礼品起着激励作用。这一情况主要由年丰村村民们法律意识较薄弱所导致，目前年丰村居住的村民大多为留守的中老年人员，许多中老年人员一直在农村生活，法律对他们来说是陌生的概念，对法律不具有认知的状态使他们无法对法律宣传项目产生兴趣。

四、结语

乡村作为中国社会的重要组成部分，其法治建设对于建设现代化法治国家具有重大意义。年丰村作为全国民主法治示范村，其在民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的运作模式上独具创新，推行了议事会制度等制度，极大地扩大了基层民主，村民自我管理、自我教育、自我服务取得成效。在法治层面，年丰村构建了一套完善的主要由三个法律服务产品构成的公共法律服务体系，切实增强了广大基层群众和干部的法律意识。年丰村的成功经验不仅仅对于在大湾区建设的时代背景下南沙区的农村建设提供宝贵经验，还为我国乡村法治工作提供示范蓝本，进一步推进我国乡村的法治进程。学习构建“村居法律顾问+人民调解委员会”的调解机制、推动公共法律服务站全面覆盖各镇区等可推行的模式、解决法律资源闲置等问题，逐步形成一个利益有保障、纠纷能化解、矛盾能消融的乡村秩序，理应是我国完善基层治理的应有之义。

注释：

①刘天文.乡村振兴战略背景下基层民主建设的拓展与深化［J］.湖北文理学院学报，2019，40（01）：39-45.

②张立平.我国农村法律服务及其体系建构［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2007（02）：102-106.

③张鹏霖.浅析乡村法律顾问工作制度［J］.山西省政法管理干部学院学报，2019，32（03）：43-44.

④关于加强人民调解员队伍建设的意见［N］.法制日报，2018-04-28（003）.

⑤习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告-新华网［EB/OL］.