太原市迎泽区人民检察院课题组

山西省太原市迎泽区人民检察院，山西 太原 030000

一、检察机关开展生态环境司法保护的手段

（一）重拳出击，严惩破坏生态环境刑事犯罪

《中华人民共和国刑法》第六章第六节规定了破坏环境资源保护罪，污染环境、非法处置进口的固体废物、非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物、滥伐林木等犯罪行为均在其列。检察机关面对破坏生态环境的犯罪行为，首先是履行批捕、起诉的职能，以高压态势从严打击犯罪，对社会影响大、群众反映强烈的破坏生态环境犯罪，特别是重大环境污染事故，采取提前介入的方式引导取证，做到依法快捕快诉，形成对破坏生态环境犯罪分子的强大威慑力。同时，检察机关还可以开展立案监督，监督行政执法机关移送涉嫌破坏环境犯罪案件，监督公安机关立案，防止出现有案不移、有案不立、以罚代刑等问题。

破坏生态环境刑事犯罪，对生态环境造成的破坏具有一定程度的不可逆性、潜伏性和连续性，如果得不到及时的修复，不仅影响当代人的权利，更可能危及代际公平和权利［1］。为贯彻落实生态检察恢复性司法理念，各地检察机关探索使用以劳代偿、补植复绿、打造公益林等多种方式追究行为人的责任，既让行为人承担生态修复的责任，又起到了现身说法的警示作用。

（二）精准监督，切实做强公益诉讼检察工作

检察公益诉讼作为新兴事物，2015年7月开始在北京、内蒙古、吉林等地正式启动试点工作，2017年7月在全国检察机关全面铺开，经过五年的实践与探索，已经取得了长足的进展。公益诉讼分为行政公益诉讼与民事公益诉讼，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条对此项工作进行了专门规定，明确了人民检察院发现生态环境领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼；发现破坏生态环境损害社会公共利益的行为，在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼，具体而言，民事公益诉讼的诉讼请求可以包含要求行为人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等一种或多种责任。

线索发现难、来源渠道窄曾是制约公益诉讼检察工作发展的最大难题，对此，检察机关采取了多种务实创新的举措，如聘任人大代表、政协委员、律师等热心公益人士作为公益观察员提供线索、构建“网格化+公益诉讼”信息共享模式、链接12345便民服务热线信息数据等，多路并进，基本解决了公益诉讼案件线索少的难题。但是，生态环境领域公益诉讼案件范围包含大气污染、水污染、土壤污染、固体废弃物污染、破坏动植物生存环境、破坏海洋生态环境等多种污染环境、破坏生态的行为，案多人少的矛盾、污染环境的行为具有反复性、行政机关整改简单化等问题逐渐凸显，仍需在今后的工作中进一步完善。

（三）多措并举，推动形成生态环境保护合力

1.支持社会组织提起公益诉讼

根据《中华人民共和国环境保护法》第五十八条的规定，对污染环境、破坏生态等损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可以成为诉讼主体，向法院提起诉讼，如自然之友诉现代汽车尾气污染达成公益信托协议案，该案已入选第九届（2019年度）十大公益诉讼案。2019年7月，最高人民法院环境资源审判庭成立五周年新闻发布会上公布了一组数据，2015年1月修订后的环境保护法实施以来，依法受理社会组织提起的民事公益诉讼案件298件，审结119件；从2015年7月检察机关提起公益诉讼试点开展以来，依法受理检察公益诉讼案件3964件，审结2796件。从数据的对比中可以看出，检察机关提起的公益诉讼案件数量远远高于社会组织，其主要原因是，社会组织在提起诉讼时面临专业能力、诉讼成本、资源分配等诸多问题。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条的规定，社会组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉，检察机关助力社会组织提起诉讼，整合办案资源，对于推进环境民事公益诉讼落到实处具有重要意义。

2.做好行政争议化解工作

行政机关与行政相对人就环境保护问题形成行政争议，在此过程中检察机关可以及时介入，积极开展审前调解工作，通过征询双方意见，在查清案件事实、准确适用法律、耐心释法说理、综合运用监督方式的基础上，前移矛盾化解端口，将行政争议化解在审前，节约司法资源，在推进环境综合治理中体现检察担当。

3.深化行政非诉执行监督

在行政机关作出行政决定后，行政相对人拒不履行该行政决定确定的义务，在法定期限内又不提起行政复议和行政诉讼，没有强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。检察机关依法对人民法院行政非诉执行的受理、审查、裁定、实施等环节进行监督，以促进人民法院公正司法和行政机关依法行政，维护被执行人的合法权益。

二、检察机关开展生态环境司法保护的难点与困境

（一）环保法治宣传力度有待强化

发生诸多破坏生态环境违法及犯罪行为，群众缺乏环保意识是主要原因之一。部分群众与企业生产者对大自然的敬畏不足，片面追求经济效益，对生态环境造成了严重损害，更有甚者法律观念淡薄，已触犯刑法却不自知，其他群众对于未直接损害个人利益的行为举报积极性不高，维权意识不强。如最常见的非法倾倒大量垃圾污染环境的行为，行为人多采取夜间行动、分散堆放的方式，作业地点选择在远离市区的村镇与山林中，垃圾堆积后用黄土覆盖，分层碾压，形成多座名副其实的“垃圾山”，行为人因利益驱动实施非法倾倒垃圾的行为，当地村民抱有事不关己、高高挂起的态度，甚至有利益牵扯而不予举报，导致违法犯罪打击存在困难。检察机关公益诉讼职能不被多数群众所知晓，社会认知度和公众参与度较低，亟须加强宣传力度以畅通与群众的沟通渠道。

（二）司法鉴定机制有待健全

生态环境损害司法鉴定是检察机关提起环境公益诉讼的关键证据和重要辅助手段，但是鉴定机构数量少且分布不均、鉴定周期长、费用高等问题依然存在，尤其是对生态修复补偿金的鉴定方法及标准等缺失统一标准，严重影响了检察机关办理该类案件的质效。如某非法收购珍贵濒危野生动物案，涉案绿海龟已由野生动物救护中心予以接收，并放于动物馆中进行隔离饲养，经鉴定，该绿海龟总价值为十万余元，但是检察机关确定赔偿责任时，生态修复补偿金的认定金额成为最大难题。非法捕猎、收购珍贵濒危野生动物，该野生动物未死亡的，实践中普遍存在三种做法，第一种是直接依据涉案野生动物的价值确定生态修复补偿金的计算标准，支持此种做法的有全国海事法院受理的第一起涉海龟的民事公益诉讼案，该案例认为，国家关于野生动物价值的认定标准是综合考虑了水生野生动物物种经济、研究、生态、社会、遗传资源等各方面的价值，从而规定国家二级保护动物的价值按该动物物种资源保护费的6倍计算，涵盖了野生动物资源和海洋生态环境恢复所需的费用支出；第二种做法是对于放生的野生动物活体价值不计入野生动物资源损失和生态修复损失，仅对野生动物死体根据其鉴定价值计算生态修复金额；第三种是借助专家意见，并依据相关法律法规，确定生态资源受损状况和赔偿数额，如江苏省常州市金坛区人民检察院诉袁某某等21人非法收购、出售珍贵、濒危野生动物及制品刑事附带民事公益诉讼案即是此种做法。三种不同的计算方式，得出截然不同的生态修复补偿金的金额，由于缺失统一的鉴定标准，加之鉴定机构和专家难以满足案件办理需求，可能导致出现鉴定空位的现象，失去最佳办案时机。

（三）行政机关职能有待明晰

长期以来，我国关于执法事项和执法主体的规定散见于多部法律法规中，导致部门之间职责分散交叉、多头重复执法的问题突出。如《中华人民共和国水法》第十二条、第六十六条规定了县级以上地方人民政府水行政主管部门对水资源的统一监管职责，在渠道内堆放阻碍行洪的物体的，由该部门或者流域管理机构依据职权处罚；但是根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条、第八十五条的规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理，在渠道堆放、存贮固体废弃物或者其他污染物的，由该部门作出处罚。两个行政机关对于渠道内堆放污染物的行为均负有统一监督管理职责，职责交叉重复，易出现相互推诿的问题。

（四）两法衔接平台有待完善

当前各地检察机关均与相关行政机关建立了“两法衔接”工作机制，但缺乏统筹协调规划，该机制大多停留在文件上、纸面上，平台虚置，数据壁垒导致的“信息孤岛”现象依然存在，案件在行政机关、检察机关与审判机关之间的流转并未达到信息共享的预期效果，无法满足办案需求。究其原因，一方面是行政机关担心其作出的行政决定、行政处罚等全部进入司法监督视角，暴露出监管问题可能会被问责，加之行政执法信息录入烦琐，故在提供案件信息时有所取舍，不愿意与检察机关达成更深层次的合作［2］；另一方面，行政执法与刑事司法取证标准不一，出现衔接不畅、取证难的问题，线索信息不能转化为刑事案件，无法进入刑事诉讼环节。

（五）检察建议刚性有待提升

截至2020年10月，最高检坚持以人民为中心的工作导向，共向有关国家机关制发4份检察建议，分别是针对校园安全管理不到位、民事送达程序违法、强化金融违法犯罪行政监管不足、“窨井盖吃人”问题四个方面，每一份检察建议都发挥了良好的示范引领作用，将“软监督”做到了刚性。但是，省市区三级检察机关仍以公益诉讼案件数量作为重要的考核指标，在一个办案部门负责民事、行政、公益诉讼“三大检察”的现状下，检察官容易走入“唯数据论”的误区，案件数量考核的“指挥棒”一定程度上影响了案件的质量和效果，导致检察建议刚性不强。同时，检察建议本身是柔性的监督方式，不具有法律保障的强制力，其性质和定位制约了其刚性的提升。

三、加强检察机关生态环境司法保护力度的完善路径

（一）加强法治宣传，浓厚环保氛围

检察机关要积极开展进社区、进企业、进学校等法治宣传活动，深入相关行政机关和重点乡镇、农村，采取发放宣传手册、现场宣讲等多种方式，并通过广播电视、报纸、网络、两微一端等媒体，结合实际办理的典型案例，以案释法，反复宣传，必要时多部门联合开展宣传活动，建立生态环境保护多维宣传机制，形成各部门分工负责、各司其职、齐抓共管的普法工作格局，引导群众和企业生产者提高环保意识和法治意识，共同参与生态文明建设。

（二）强化协调沟通，形成保护合力

生态环境保护工作涉及部门众多，专业性强，法律法规具有分散性特征，仅凭检察机关单兵作战不是良策，需要多管齐下，推动形成生态环保工作“一盘棋”格局，才能达到良好效果。检察机关要主动到生态环境局、城乡管理局、林业局、国土资源局等部门进行调研走访，就信息共享、联席会议、案卷查阅等问题达成共识，建立健全保护生态环境的长效工作机制，确保制度供给到位，同时了解各单位行政执法情况及问题所在，并就办案中的专业性问题开展双向咨询，更新理念，统一执法司法标准，督促行政机关正确把握经济发展和生态保护之间的平衡关系，形成生态环境保护合力。

（三）推进办案一体化，掀起全面攻势

生态环境检察专项工作分散在检察机关各部门之间，刑事案件与公益诉讼案件的办理分属不同部门，由不同检察官具体承办，案件信息无法达到无缝衔接的效果，建议仿效未成年人检察部门与公益诉讼部门联合办案的机制，探索建立生态环境办案组，囊括刑事、民事及行政、公益诉讼检察职能，使生态检察工作走向专业化道路，集中办理一批典型案例，积极回应群众对良好生态环境的需求和关切。

（四）统一鉴定标准，规范办案环节

司法鉴定作为办理破坏生态环境案件中的一个重要环节，诸多问题层出不穷，应出台相关法律法规，从国家层面推进环境损害司法鉴定机制的构建，统筹发挥各类技术鉴定机构的作用，规范环境损害司法鉴定行为及收费标准［3］。鉴定费用通常需要检察机关先行垫付，没有鉴定经费保障，生态环境司法保护工作难以深入，建议给予环境保护办案经费专项预算，促进环境损害司法鉴定中相关问题的尽快解决。

（五）紧盯效果落实，提升建议刚性

打铁还需自身硬，增强检察建议的刚性不在于增加提出数量，而在于精、准、实，注重对一类问题的总结分析，力争让一个检察建议堵塞多个漏洞，解决一批问题，一份说理充分的检察建议书能够凸显检察机关的作为，树立检察机关的权威和良好的社会形象。最高人民检察院张军检察长曾表示：“检察建议绝不是发出去就了事，要紧紧盯住效果，监督落实情况。不管是一年、两年都要督”，要经常性地回头看，紧盯效果，持续督促行政机关依法全面履职，确保检察建议的质量高、效果好，以此提升检察建议的刚性。