陆云霞 孔祥雪

北京大成（沈阳）律师事务所，辽宁 沈阳 110063

一、破产审判中“府院联动”机制的提出

进入2020年，新冠肺炎疫情的发展与防控逐渐进入“阻击战”，因防控疫情的特殊需要，2020年上半年度全国多个领域的众多企业均受到不同程度的波及，市场化的企业再生（退出）通道和资源重置（流动）机制成为后疫情时代的一大需求，由此加速了破产“市场化”的进程。如何使破产企业迅速盘活，恢复企业持续发展能力，变得尤为重要。为此，由司法与行政共同架构破产规则的实施机制——“府院联动”机制。最高人民法院于2018年3月发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》中首次提出了“府院联动”机制，并要求：“人民法院要与政府建立沟通协调机制，帮助管理人或债务人解决重整计划草案制定中的困难与问题”。

从“府院联动”机制的作用和应用领域来看，市场化破产将破产管理职能从原则上赋予了社会中介机构，大幅削减了行政权力对破产程序的影响，但也导致了政府对破产衍生社会问题的解决失去动力，为替代清算组管理人解决此项协调困难问题，使政府不再以主体身份参与到破产程序中，但仍作为一种配套保障的力量存在，“府院联动”应运而生。在司法实践中，我国各个地方已基本逐步建立政府与法院的联动机制，由最开始的“一事一议”机制向“常态化”工作机制转换，双向配合，明显地提高了破产审判工作的质量和效率①。当然，“府院联动”也并不是已然完备的机制，仍然存在着诸多需要解决的问题，需要进一步探寻和完善。

二、破产审判中“府院联动”机制的必要性

“府院联动”机制是法院和地方党委及政府在破产审判实践中，依照实际情况和经验创建出来的工作机制。其间，司法居于程序引导，担当市场谈判的约束激励和市场决策的裁判监督；行政居于社会配套，在尊重市场决策和司法裁判的基础上，与地方党委和政府建立沟通支持，发展常态化的法院与政府沟通协调联动机制，才能保证破产重整工作的有效推进。

（一）有利于实现预警机制及破产企业高效盘活重生

受疫情影响，不良贷款不断出现，逃废债行为时有发生，抵押物价值大幅缩水，银行不同程度地抽压贷款。在此种严峻的经济形势下，常态化“府院联动”机制的有效建立与健全落实，有利于实现破产案件服务与预警机制，严厉打击逃废债机制等制度，借助府院信息共享交流平台的功能，防范和化解经济风险。同时，“府院联动”机制能够突出市场主导并贯彻落实中央政府关于推进企业破产审判的决策部署，也需积极发挥第三方专业机构作用，如评估清算公司、资产管理公司在破产程序中对于破产企业各方面资产的核查等，促使破产重整后的企业能尽快焕发生机、破产清算后的企业能尽快市场出清。

近些年，温州遭遇了由民间借贷风波引发的债务危机的重创后，社会各界、党委政府积极迎战，为全国的破产工作开创了破产重整的“温州模式”。政府层面中共温州市委开展专题会议就推进企业破产处置工作有关具体问题的解决办法出台执行意见。涉及内容如：关于企业重整前所开立的基本户的撤立问题；关于合力打击逃废债行为的问题；关于重整企业税务登记证变更的问题等。法院层面温州市中级人民法院印发《关于试行简化破产案件审理程序的会议纪要》的通知、《温州市市级企业破产援助资金管理和使用办法》等文件。由此，由司法引路，做到合理规划及有效地帮助解决破产企业的融资及使用问题。

“温州模式”创造了在五年内审结案件670件，产能出清500余家僵尸企业，合理地运用政府这只“看得见的手”和市场相配合，由法院指引司法程序，促成海鹤药业、庄吉集团等44家企业重整、清算成功，发布虚假破产十大典型案例，清理企业债权债务261.4亿元，化解不良资产117.5亿元，追回破产企业资产4.0亿元的佳绩。做到了有效处置僵尸企业废债，快速高效地盘活破产企业资产。

（二）促进妥善维稳破产企业多方问题

进入破产程序的企业不仅仅在资产、债务方面有困难，在企业与行政部门有关的各程序方面仍存在诸多问题。此时，人民政府行政权力的适当介入，从社会本位角度，调配各项社会资源、处理公共行政事务的作用至关重要。在破产程序中存在大量的职工安置、土地所有权处置等问题，而这些问题的解决离不开政府的支持。在这种前提下，建立健全畅通的常态化“府院联动”机制，可以有效维护经济安全，稳增长、调结构、促改革、惠民生，使企业和人民即使在疫情影响的环境下，仍然可以安定生活、焕发生机，对中国的经济社会具有重大意义。

以绍兴“府院联动”机制为例，2016年绍兴市人民政府办公室印发了《绍兴市企业破产协调处置工作机制（试行）》。该工作机制涉及发改委、人力社保局等25个政府职能部门，涵盖了职工安置、税收工商处理、重整后信用修复等八大方面内容，并明确了各部门的协调程序。实践中的绍兴“府院联动”机制主要采取的是府院联席会议的方式，如绍兴中院审理的浙江玻璃破产系列案，政府解困工作组甚至在法院受理破产案件的2年之前既已成立，负责涉困企业的清产核资、民生解困方案的制订等工作。同时，政府部门仍参与进入破产程序后的相关工作，包括协调金融债权平移，帮助解决企业各项帮扶措施，协调支持债权人会议的顺利进行等，使得破产企业的各项工作不论是在进入破产程序之前还是之后都得以顺利进行。

三、辽宁省“府院联动”机制的实践现状

（一）合理利用“府院联动”机制，助力重整成功

2020年以来，受新冠肺炎疫情和金融危机影响，全国经济形势一直呈下滑趋势，辽宁省各级府院为落实党中央关于优化营商环境的决策部署，在支持融资发展工作、强化审判执行等方面提出了因地制宜的政策和理念。笔者以亲身参与的辽宁大型国有集团企业的破产项目实例为例，阐明此两个项目在重整进程中体现的高效，均离不开“府院联动”机制下政府与法院之间的大力协调与支持。

沈阳机床（集团）有限责任公司和沈阳机床股份有限公司（以下简称沈阳机床）和北方重工集团有限公司（以下简称北方重工）作为国有控股企业，沈阳市委、市政府在其破产重整推进过程中，确实充分发挥了协调保障作用，成立驻场领导小组，积极协调国家部委、机关和金融监管机构给予外部环境支持，以多种方式自上而下推动与金融债权人的沟通工作；提供平台为标的企业彻底解决“三供一业”问题，代管内退、工伤和大病职工，保障人员安置，兜底受让拟剥离资产、解决资产处置问题；在调度政府力量做好维稳方面，通过调剂资源、给予优惠政策等多种方式协调解决债权分配，极大地减少了破产企业在破产程序中遇到的各类行政化问题。在北方重工重整案中，政府协调各方制定、采用了“困境企业重整+上市公司混改+联动引入战略投资者搭配”的创新性战略②；沈阳机床重整则是以服务国家战略为导向，承担工业母机制造和装备的任务，逐渐完成向工业服务商的优化转型。

在上述两个大型国有集团企业的破产案件中，沈阳中院在与地方政府互相协调互助的环境下，具体保障破产企业在法律框架内的程序执行。在北方重工重整案中提出了以解决问题为目的，将市场化和法治化结合，制定科学灵活和多效创新的审判路径，以政府的行政力量为抓手，创造了北方地区引入商业银行共益债以及国内上市公司改制和重整战略投资人联合推进的首例，实现了“引资”和“引制”的双结合，达到了引入资本对转换机制的促进作用。而在沈阳机床重整案中，沈阳中院采取了“集团公司整体重整、股份公司单体重整、全部重整主体协调审理”的模式，极大地提高了债权清偿率，50万元以下小额债权全额清偿，有效地提升了重整效率和稳定债权人情绪；同时，探索多元化的破产财产处置路径，处置方式从单一销售向多元处置转变，融资渠道从政府垫资向市场融资转变。

（二）“府院联动”机制在破产实践中尚需进一步完善

1.“府院联动”常态化、制度化的机构少

总体来看，辽宁省内目前“府院联动”协调破产工作的制度化机制仍不完善，未将司法裁判与行政执法之间的职权联动——将司法引导与行政配套很好地相衔接，基本处于解决遇到的具体问题的工作模式（例如前述的北方重工和沈阳机床两个破产案件中所设立的临时性督进府院机构）。由此，在破产程序中所处理的事项较为片段，不具有较多的连续性，一般不具有在疫情经济环境下寻找适合辽宁企业的破产模式及大方向的能力，影响破产的整体进程和社会效果。

2.忽视事前研判而偏重事后解决

承上所述，目前在辽宁省范围内，政府针对破产案件处于仅成立临时性督办工作组的形式，无常态化的办事模式，没有形成大数据时代下政府信息资源整合化的处理方式，对于各企业的经营数据以及是否需政府调节无专门机构进行调查与研判，故而，“府院联动”机制存在对事前调研、监管不足，和对府院信息资源的建设管理表面化的问题，而仅仅偏重于针对破产发生后的企业进行扶持和协助。政府部门未能发挥行政管理、经济调控的权能，未来的“府院联动”机制应当更加充分地利用金融管理部门、税务管理部门等市场监督管理职能部门，搜集市场主体的经济信息资源，形成对营运不正常的、对市场有较大影响的企业的破产预警和识别机制。

3.数据共享平台尚未建立

如我国大部分省市一样，辽宁省内政府部门依靠各部门职能掌握着大量企业的运营数据，在与企业破产后息息相关的劳动社保、行政税务等多个方面具有可统筹信息的巨大长处，同时，政府也有足够的能力将各政府部门的大数据和现代信息技术引入破产程序当中，搭建与破产企业在破产程序中可遇到的所有政府部门的信息平台，再辅之以企业涉法涉诉、涉执司法大数据，基本能够预判出企业运营状态和有无破产可能。但在当前“府院联动”机制中可共享政府信息资源与司法审执数据的数据库尚未建立，也并无专门机构主导，使这一整体构想落地。

四、完善“府院联动”机制的举措建议

（一）专门联席会议平台提供政策支持

借鉴前文所述的绍兴、温州的重整、清算模式取得的突出的示范效应，可在辽宁破产程序中建立联席会议平台和办公室，遵循“政府主导风险管控与事务协调，法院主导司法程序”的一体化处理模式，帮助协调解决维稳、税收优惠、职工安置等方面的问题。

根据企业破产法的相关规定，破产企业所欠缴的税款是优于普通债权而受偿的，但由于破产企业资金和资产严重短缺，处于多数群体的普通债权往往得不到清偿或清偿比例极低。鉴于此，出台关于破产企业税收减免及政府补贴的政策措施，一方面，对于破产企业的税费缴纳，进行政策性减免；另一方面，利用政府补贴设立破产援助专项资金，或可探索建立多渠道筹资机制，用于职工安置和顺利重整。

（二）搭建大数据共享研判机制预警风险

在大数据时代，联席会议机构应积极主动与政府、法院沟通，形成严密的网状组织办事机构，及时传递破产预判信息，提前寻求府院协调。同时，联席会议机构应定期梳理和分析法院及政府部门涉及破产企业的数据信息，从中提炼出引发企业债务危机的关键数据和节点，定期通报破产审判处置工作情况，归纳、推行有利方法和经验。如税务局、银保监会系统监督定时查缴各企业欠税、金融债务记录信息等。根据数据内容进行汇总，必要时创建动态的危困企业名册，发布预警信息，主动防御风险。由此，通过政府的提前干预，可以帮助识别、审查企业，分析是否采取或帮扶，或破产清算，或重整的措施。

（三）联合构建破产案件监督、惩戒机制

一方面，对破产案件中恶意逃废债、转移资产等违法违规的行为责任人建立信用黑名单制度，并纳入全国信用信息共享平台，限制行为责任人的生产生活。在破产程序中利用“府院联动”机制的充分发挥，通过构建公安、府院、银行多方参与的失信行为联合惩戒机制，依据相关法律法规和运用公安刑侦手段排查违法债权；另一方面，对破产工作开展不力的企业人员甚至政府人员，利用上级机关及纪委力量，进行问责机制；同时，充分发挥人民群众舆论监督的外部力量，运用各类媒体作用，实时跟进各政府机关、各级法院及破产企业的程序进展情况，营造公开透明的舆论环境。

注释：

①杜万华.积极推进我国破产审判工作迈上新台阶［N］.人民法院报，2018-10-31（5）.

②郑志斌.发挥破产重整机制助力营商环境建设——东北大型企业涅槃重生之路［N］.中国产经新闻，2020-03-04（7）.