陈慧

（福建省晋江市财政国库支付中心，福建 晋江 362200）

随着我国经济社会的持续变化发展，要求政府公共财政管理更加法制化和透明化，同时也对反映政府经济活动的政府会计信息提出了更高要求，以单一收付实现制为基础的核算方式已无法满足各方信息需求者的要求，在这样的背景下，推行政府会计制度改革势在必行。为此，财政部做了长期准备，自2014年新《预算法》提出政府会计制度要加快向权责发生制过渡后，又陆续出台《政府会计准则——基本准则》《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》等多份文件，为政府会计制度改革奠定了基础。2019年1月1日起，政府会计制度开始正式在全国各级各类行政事业单位施行。

一、实行政府会计制度的重要意义

（一）推行政府会计制度的必要性

首先，以往的行政事业单位会计制度按不同单位性质进行划分，多行业多制度并存，体系复杂，内容交叉，不利于统一核算口径，也不利于会计信息的横向比较。而新制度统一了行政事业单位，使用统一的会计科目体系和核算标准，有利于不同部门、单位之间会计信息的比较。

其次，以收付实现制为基础的核算体系，主要以反映单位预算收支情况为目的，不能全面如实地反映政府“家底”和公共管理成本，不利于科学评价政府运营绩效，也不利于有效防范财政风险。而新制度中，在原有的预算会计基础上，又新增财务会计。预算会计仍沿用收付实现制的核算方式，主要反映预算收支和结余情况，并以决算报告的形式输出，财务会计则采用权责发生制的核算方式；主要反映资产负债、净资产变动、费用等会计要素情况，以财务报告的形式呈现。二者通过平行记账的方式构建了预算会计和财务会计相互衔接又适度分离的“双功能”“双基础”“双报告”的核算体系。这在较大程度提高了会计核算的准确度，提升了会计信息质量，有利于促进内部财务规范和提升外部监督力度。

（二）政府会计制度对行政事业单位的影响

1、有利于规范单位财务管理

通过政府会计制度改革，进一步完善原有的科目体系，扩大核算内容，比如引入坏账准备、费用摊销等核算内容，能够更真实地反映单位财务状况。同时，新制度改革对单位财务信息披露提出更细更高的要求，对财务管理工作的重要性也定位更加明确，行政事业单位需要更全面地对自身财务情况在一定范围内公开。这就要求单位需要优化传统的财务管理模式，加强财务建设，提升管理效率，以更好地接受外部监督。

2、有利于提高资金使用效益

新制度中以权责发生制为基础的核算，对收入费用处理进行了有效规范，能够实时、客观地反映单位业务活动中关于预算执行、资产负债、资金结余等各方面的具体情况并进行量化，有利于单位领导对单位业务运行和财务管理情况有更全面、深入地了解掌握，以此做出更准确、科学的决策，更大程度地避免出现资金浪费、滞留等现象，从而加强资金管控，优化资源配置，规范会计行为，促进财政资金使用效益最大化的提高。

3、有利于夯实资产管理

新制度对资产的确认标准和核算范围进行进一步明确，扩大了资产核算范围，细化了计算方式，有利于真实准确反映政府“家底”。比如，新制度中，增加了收入、成本以及坏账准备等会计要素，能更好地实现会计信息对资产价值的反映功能；再如在以往的制度中，很多行政事业单位没有对固定资产和无形资产进行计提折旧和摊销的处理，无法准确反映单位资产的真实价值，而在新制度中，对固定资产计提折旧和无形资产摊销增加了明确的规定，将折旧和摊销费用化，能更加准确有效地反映资产使用过程中价值的流失情况这，有利于较好反映资产运行和维护费用，对行政事业单位更好地进行资产配置起到了极大的促进作用。

二、执行政府会计制度过程中存在的问题

（一）行政事业单位认识有待转变

一方面，仍存在许多行政事业单位对政府会计制度改革认识不足，重视不够，没有及时进行新旧制度转换衔接或者改革推行进度滞后，尤其是部分基层单位，在出现较大纰漏之前都不会引起足够重视和采取相应措施。

另一方面，以往的会计制度下，以收付实现制核算的预算会计为基础，很多行政事业单位都重业务轻财务、重投入轻管理、重支出轻绩效。而新制度改革中，财务会计引入权责发生制的核算方式，预算会计与财务会计实行“双功能、双基础、双报告”的平行记账模式，相互钩稽，所有财务报表都要按照统一的标准呈现，并且还需在报表中增加附注披露事项，对行政事业单位的财务管理工作提出了更全面、更精细，更透明的要求。如果单位不及时转变观念，将无法适应新形势、新制度对财务会计工作的要求。

（二）财务人员素质不高，核算思维有待改变

一方面行政事业单位受管理体系、人员编制等因素影响，很多单位没有设置独立的财务科室，特别是基层单位，有的领导不够重视，甚至没有设置专门的财务岗位，组织相关业务培训也不足，很多会计人员身兼人事、资产管理员等多职，会计知识结构单一，素质普遍不高。有的单位内控制度不健全，轮岗机制不完善，会计人员在财务岗位工作多年，工作激情有所下降，学习积极性不高。

另一方面，随着我国近年来财政改革不断深化，相继推行全面预算绩效管理、财政信息公开等改革，落实中央八项规定精神的监管也不断强化，单位财务人员的工作量不断加大，工作职责范围不断拓宽，业务复杂程度不断增加，压力不断提升。而此次的改革变化大，执行难度高，过渡时间短，对财务人员的专业素质也提出更系统、更高的要求，对于长久以来已经习惯旧制度中较为简单易懂的会计核算思维方式的财务人员来说，一时难以适应，容易产生抵触心理，工作推进缓慢。

（三）核算方式相对复杂，实际操作难度较大

在传统的以收付实现制为基础会计核算模式下，会计核算只需遵循“有借必有贷，借贷必相等”的核算原则，并通过“资产=负债+所有者权益”的公式来验证核算的准确性。但在新制度中，行政事业单位财务人员需进行权责发生制和收付实现制相结合的“平行记账”，即要同时做财务会计和预算会计，但在实际工作中并不是每笔资金收支都需要进行预算会计核算。这就要求单位财务人员通过业务活动过程和业务实质对每笔资金收支都做出准确判断，看其是否需要纳入预算会计核算范围，是否需要平行记账。如果发生需进行平行记账但未平行记账，或者无须平行记账但却进行平行记账的错误，会影响单位会计核算的准确性，而且这类错误一般难以发现。

同时新政府会计制度要求编制“双报告”，而部分行政事业单位存在资产、负债界定复杂，确认难度大，数据缺失等问题，比如有的单位由于历史遗留问题，往来款项无法厘清挂账原因；机构改革后，部分单位资产划分一直无法明确；公路桥梁等公共基础设施可能存在多头管理难以统一明确主管单位等问题，使得报表编制难度加大，数据准确性和真实性也难以保证。

（四）财务信息化系统不够完善

新制度实行“双分录”“双报告”，操作起来更加复杂，财务人员的工作量也大幅增加。在这样的情形下对财务信息化的要求就大大提升，如果核算软件不能适应新制度中“双系统”的要求，通过信息化手段自动对照钩稽关系，预先进行平行记账内部配置等，就无法满足新制度编制“双报告”的要求。财务核算软件系统功能开发完善，可以对财务核算进行约束，减少随意性，提升工作效率和报告的准确性。相反，如果财务核算软件系统功能开发不完善，不仅会大大增加单位财务人员的工作量，还可能导致会计核算错误多、错误环节无法控制、错误原因难排查、错误无法得到及时更正等结果，使得最后报告无法准确真实地反映行政事业单位的财务状况、预算收支结余、成本控制等情况。而目前对于新制度核算软件的升级改造并没有成熟的经验可借鉴，部分基层单位由于本身对信息化重视程度不高再加上考虑到成本问题，仅购买功能简单的核算软件，无法满足新制度在会计核算和相关财务报告编制方面的要求。

三、加强执行政府会计制度的对策

（一）提高认识，加强财务人员培训

一是行政事业单位要组织好本单位财务相关人员的学习培训，深入理解和全面把握实施政府会计制度改革的重要意义，充分利用继续教育、交流培训等方式，为单位财务人员提供更多学习机会和平台，及时更新知识结构，提升综合素质，尽快适应政府会计制度改革。二是鉴于部分基层单位组织培训的条件不足，预算主管部门也要结合本部门的实际和特点，加强对下属单位财务人员的培训，提升财务人员专业素养，提高单位财务管理质量，以满足新制度的要求。三是财政部门要定期牵头组织培训，及时跟踪收集了解基层单位在新制度落实过程中遇到的问题，做好制度解释和督促落实工作。

（二）完善行政事业单位的财务管理制度和内部控制制度

行政事业单位应加强单位主体责任意识，建立健全财务管理机制，提升依法理财水平，提高风险防范能力。进一步落实单位内控制度建设，合理设置岗位，梳理岗位职责和工作流程，确保不相容岗位相分离。严格控制单位备用金使用，明确单位财务审批、重大支出决策和各类经济活动开展的权限，实现工作流程痕迹化，确保形成相互制约和监督的管理机制。

（三）加强单位的资产管理

行政事业单位应合理设置资产管理岗位或配备专职人员，明确责任管理，做好资产日常管理工作，定期对资产进行清查，编制国有资产报告，确保做到账账、账卡、账实相符。还可以有效利用信息化手段，实现预算管理、资产管理与财务管理数据有效衔接，进一步提高单位资产管理水平。

（四）加快财务信息系统建设

各行政事业单位要高度重视信息化管理，加大资金投入，充分利用计算机互联网技术，加强财政核算软件信息系统升级开发，根据工作需求积极与软件公司沟通协调，完善核算软件功能，实现软件系统自动对照勾稽关系，自动生成平行记账的两套凭证和报表编制，以符合新制度改革要求，最大限度地减轻财务人员工作量的同时保证会计核算质量。对于行政事业单位单独无法协调解决的软件系统问题，应由财政部门统一汇总，提高谈判优势，对接软件公司，完善数据端口和系统功能，优化财政信息系统建设。同时要持续研究整合完善不同财务系统之间的数据共享，避免重复的基础数据收集工作。