浅谈“五险一金”黑名单制度

2020-11-29甘佩仪

法制博览 2020年25期

甘佩仪

佛山科学技术学院，广东佛山 528011

黑名单一词来源于牛津和剑桥等大学对问题学生的管理制度。在中世纪初学校规定对于犯有不端行为的学生，将其姓名、行为记录在黑皮书上，名字上了黑皮书的人，即使不是终生臭名昭著也会使人在相当时间内名誉扫地。而黑名单制度被我国引用后得到迅速推进，在我国行政管理方面发挥作用，行政部门针对特定领域，在市场准入、经营管理、权利与行为能力等方面对那些违法或失信达到一定程度的自然人、法人、非法人组织，将其名称与失信行为列入名单中进行公开，并限制其进行某些活动或行为的权利。黑名单制度的功能主要有三个，一是对违规者、不法者等相关部门所认定的失信者进行联合惩戒；二是通过所列黑名单的典型案例对社会群体起到震慑、警示的作用，预防失信的行为；三是引导人们守法、诚信，加强人们的法治观念，推进社会信用体系的建设，促进诚信社会的发展。[1]下面从我国“五险一金”黑名单制度产生的背景与意义出发，简要阐述我国“五险一金”黑名单制度的内容与适用范围，并针对其不足提出完善建议。

一、“五险一金”黑名单制度的背景与意义

“五险一金”是指用人单位给予劳动者的几种保障性待遇的合称，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、住房公积金。但在“五险一金”领域，常常出现有些失信企业为了减少成本，少缴或不给员工缴纳“五险一金”；限制、阻挠、拒绝购房人使用住房公积金贷款；甚至有医院“伙同”老人骗取社会保险待遇等现象。种种行为损害了广大劳动者、消费者的切身利益，也阻碍了“五险一金”制度的健康持续发展。以往法律法规对这些行为的惩罚力度有限，震慑效果也不佳。因此为了加强对住房公积金的管理，维护公民参与“五险一金”和享受相关待遇的合法权益，人社部于2018年10月发出“五险一金”黑名单制度的意见稿向全社会征求意见，并于2019年10月正式发布了《社会保险领域严重失信人名单管理暂行办法》，正式在“五险一金”领域引入了黑名单制度。“五险一金”黑名单制度的引入意义非凡。

第一，黑名单制度的引入有利于保障公民在“五险一金”领域的合法权益。“五险一金”是企业、单位应当缴纳的项目，是用人单位的法定义务。然而某些用人单位以增加劳动报酬、签订劳动合同等各种方式拒绝给劳动者缴纳“五险一金”，损害了劳动者的合法权益。同时，某些房企出于因私利而限制、阻挠、拒绝购房人使用住房公积金贷款。“五险一金”领域引入黑名单制度后，被列入失信人名单的严重失信企业或个人将会受到在行政许可限制、优惠政策限制等等一系列的联合惩罚，这势必大大提高“五险一金”领域法律法规的震慑作用。

第二，有利于防止信息泄露。生活中时常出现泄露社保信息的现象，这不仅给人们生活带来烦恼，更容易使人们的隐私遭受侵犯。而根据社保领域的暂行办法，造成社会保险个人权益信息泄露的，也会被列入社保黑名单中，这便使人们的社保信息多了一层保障，使非法销售个人社保的信息或恶意作其他用处的人不敢胡作非为。

第三，有利于确保基金安全。现实生活中总有个人或单位用各种方式来骗取医保、冒领养老金、失业金、违规提取住房公积金等现象。公安机关及各部门一直严厉打击此等违法行为，轻则受到行政处罚，重则追究刑事责任。而社保黑名单制度的建立无疑给这些不法分子又一锤猛击。[2]根据社保领域的暂行办法，以欺诈、伪造证明材料等欺骗手段，骗取社会保险或社保基金数额总计超过1万元的，或骗取的社保数额虽未达到1万元但经责令退回仍拒不退回的，将会被列入失信人名单，使违法、犯罪的行为不仅受到法律的制裁，还受到一系列的联合限制惩罚。

二、我国“五险一金”黑名单制度的主要内容

根据社保领域失信人管理办法的规定，以下几种情形会被列入黑名单范围中：

（一）用人单位不依法办理社保登记

此种情形的违法主体只限定于用人单位，而不包括个人。即只有用人单位不依法给员工办理社保登记、参与社会保险，且已经过行政处罚后，仍然不知悔改的，便可将该违法单位列入失信人的名单中。但此处并未详细规定是否也可将用人单位的相关主要负责人员作为列入失信人名单的对象。企业、单位违法是由自然人实施违法行为导致，而惩罚失信人时只单方面惩罚单位不惩罚自然人未必能对用人单位的相关主要负责人员个人起到较大的震慑作用。因此笔者认为，惩罚不依法办理社保登记的用人单位时，可以将主要负责人员一并惩罚列入失信人名单中。

（二）以欺诈、伪造证明材料等手段，违规参保或骗取社保待遇、社保基金

此两种情形规定，以欺诈等方式违规参保的，要求办理社保业务超过20人次或从中牟利超过2万元；骗取社保金额的，要求骗取金额超过1万，或骗取社保金额1万元以下但经责令退回仍拒不退回的，违法的个人便可被列入失信人名单。

（三）冒领、多领社保待遇

现实生活中冒领、多领社保待遇的现象屡屡出现，但冒领、多领社保待遇的行为人要求同时符合两个条件才可被列为失信人，①社会保险待遇领取人暂时或永久丧失待遇领取资格后，其本人或他人冒充冒领、多领社保待遇。②冒领、多领累计超过6个月或累计数额超过1万元，责令退还后仍不退还或者签订还款协议后未按时履约。

（四）恶意将社保中的个人信息用于合同约定外的用途，或造成个人信息泄露

个人或企业、单位将社会保险领域中的个人名单及其信息，以牟利或其他目的，出售或恶意用于约定以外的用途的，或过失造成个人信息泄露的，也将会受到一系列的联合惩罚。

（五）社会保险机构由于违约不按服务协议提供服务，而造成基金损失超过10万元的。

（六）社保基金先行支付的工伤保险待遇，有能力偿还而不还金额超过1万元的，惩戒的不仅是用人单位，还包括该用人单位的法定代表人或第三人。

三、“五险一金”黑名单制度的缺陷与完善

“五险一金”黑名单制度在2019年10月社保领域的失信人名单管理暂行办法颁布后正式确立（住房城乡建设领域未颁布），但仅仅以部门规章的形式进行规范，并未以法律的形式进行规定。同时，关于该制度的规定也存在一定的不足之处。下列将列举“五险一金”黑名单制度的不足，并对“五险一金”黑名单制度的有关规定提出完善的建议。

（一）我国“五险一金”黑名单制度的缺陷

1.缺乏国家立法层面的规定

纵观现有的黑名单制度多数出自于相关部门的规章或规范性文件，有的甚至没有明确的法律依据，在中央层面上也仍然没有进行专门的立法。同样，“五险一金”的黑名单制度也只是由人社部和住建部分别颁布的暂行办法进行规定（《住房城乡建设领域失信联合惩戒对象名单管理暂行办法》未正式颁布实施）。

缺乏了国家层面的立法，便导致了“五险一金”领域的黑名单制度的法律依据层级较低，直接影响了黑名单制度的正当性与合法性，也容易造成行政主体的权限不明、借助黑名单制度滥用惩处权，以及规章与现行的法律法规相违背、冲突等问题。再者，惩罚性“黑名单”应属于《行政处罚法》规定的其他行政处罚，而其他行政处罚必须由法律和行政法规直接设定，即惩罚性“黑名单”应当由全国人大及其常委会制定的法律或行政法规规定，部门设立的规章应当是无权规定“黑名单”的，更别谈其他地方性法规和规章以下的其他规范性文件。[3]因此，我国应尽快在国家层面立法，以规范“五险一金”领域的黑名单制度。

2.缺乏执行程序上的保障

“五险一金”黑名单制度不仅要有法可依，还要有公正的程序作为前提和保障。如今，“五险一金”黑名单制度在执法程序上存在些许不足之处，只有使程序公正，才能实现实体公正。而程序公正包括以下几点：

事先告知程序。被列入黑名单便意味着要受到各种限制与惩罚，最重要的便是“名誉罚”，这将直接影响到当事人的既得利益。无论对个人还是企业单位，信誉、名誉对当事人在各种交际中都尤为重要。因此，行政机关将相对人列入黑名单时，应当要在决定作出之前将决定内容及依据告知相对人，允许其申辩。必要时应当开听证会，听取相对人的意见。

须经过正式通知。“五险一金”黑名单制度在正式通知这方面缺乏有关规定，容易导致相对人在未得到正式通知的情况下便被列入黑名单中。应当规定除非处于国家安全的需要，行政机关在确定将相对人列入黑名单后，应当以正式的、直接的方式途径通知当事人。

救济程序。救济程序是实现公正的最后一道屏障。对被列入黑名单行为不服的行政相对人应当有事后救济的权利与途径。[4]

（二）完善我国“五险一金”黑名单制度的建议

1.加快“黑名单制度”立法进程

应当明确“五险一金”黑名单制度的法律依据。“五险一金”黑名单制度的实施需要有法可依，只有确立立法依据和标准，“五险一金”黑名单制度才具有合法性和正当性。

2.确保“五险一金”制度执行程序的正当性

建立了明确的法律为依据后，行政主体应当按照正当的程序实行“五险一金”黑名单制度，应当保障行政相对人的合法权益不受损害，其中包括知情权、申请辩护权和申请撤销权。

首先，要确保行政相对人的知情权和申辩权。“五险一金”社保领域的暂行办法第七条规定，行政相对人享有知情权和申辩权。其有权在被拟列入黑名单之前被告知，并有权申辩。而城乡建设领域暂行办法（征求意见稿）第六条也拟制了知情权的规定，但却缺少了申请辩护权的规定，这便难以保障行政相对人的申辩权。被列入黑名单的行政相对人不应当被无故列入，进而被限制各方面的权限，即便被列入失信人名单当事人亦有权利知晓自己被列入黑名单的原因。同时，行政部门应当听取行政相对人维护自己名誉、权利的辩解与理由，不能无故将行政相对人列入黑名单后而不给予其维护自己权利而辩护的权利。即便被拟列入黑名单，知情权和申辩权也是行政相对人基本的权利，不应被剥夺。

因此，“五险一金”在实行黑名单制度的同时应保障行政相对人基本的知情权和申请辩护权。行政机关在决定将相对人列入黑名单前应当告知当事人相关的拟作决定及其依据，不能事后再告知或者不告知当事人便将其列入黑名单中，并且允许相关人进行申辩。必要时，应当举行听证会。“五险一金”黑名单制度是保障公民五险一金的合法权益，维护“五险一金”持续发展，但逾越了法律的界限反而造成恶劣的影响。

其次，要确保行政相对人的申请撤销权。有的行政黑名单一经发布便没有了后续的反馈追踪，虽然已对行政相对人的违法行为进行了惩罚，但这同时侵害了行政相对人其他的合法权益。被列入黑名单的行政相对人收到部门机关等各方面的联合惩罚，更重要的是名誉也受到了相应的惩罚。但行政相对人既已纠正自己的失信违法行为，便应当及时停止对其各方面的限制以及名誉的惩处。除法律另有规定外，黑名单应当有期限，该期限应当由法律、行政法规来规定，期满或对已纠正不良行为的行政相对人应当恢复或经其申请允许其恢复原始状态。[5]根据社保领域暂行办法规定，失信主体整改到位后，当事人可提请人力资源社会保障部门进行确认，将其提前移出社会保险严重失信人名单。住建领域的暂行办法意见稿中也有规定，失信主体可在履行相关义务、纠正失信行为并消除不良影响后，向认定部门提出提前移出失信联合惩戒对象名单的申请。

但要真正使行政相对人的申请撤销权得到保障的，应当对行政机关的核查工作也加上一个期限，来约束行政机关在限期内对行政相对人的矫正行为进行核查确认。若行政机关懈怠拖延，不仅使黑名单制度中规定的“申请撤销权”如同“过家家”一般的沦为虚设，也使行政相对人的名誉、权益进一步遭受损害。因此，真正保障行政相对人的申请撤销权，要做到及时核查行政相对人的申请，并在行政相对人知错改正后及时除去他的名字，这样才能防止行政相对人因不应继续遭受的惩罚，使合法权益受到更大的影响与损害。

3.完善救济机制

规定行政相对人的权利与救济是对行政相对人正当权益的保护，黑名单制度不仅要保证行政相对人的知情权、申请辩护权，保护其隐私权，同时“五险一金”黑名单制度在披露失信行为时，也应当体现信息保护的价值追求，保证对被征信人的公平，保障征信利用者的合法权益。被列入黑名单的行政相对人对该行政行为不服的，更要赋予并保障其救济的权利和途径。其次，行政机关列黑名单的行为属于行政行为，按照行政诉讼法的规定，除法律令有规定的除外，行政行为都属于行政诉讼管理的范围。

社会保险领域暂行办法规定，当事人对被列入失信人名单不服的，可以依法提起行政复议或行政诉讼。但住建领域的暂行办法意见稿仅仅拟定了行政相对人可提起申诉，不予受理的应书面告知申诉人理由。即行政相对人只能依靠申诉来进行救济，若申诉不予受理也无法通过其他途径进行公正的维权。但行政机关列黑名单的行为属于行政行为，属于行政诉讼管理的范围，行政相对人应当有权利通过行政诉讼或行政复议等方式来进行救济，而非只能通过申诉。

因此，“五险一金”的黑名单制度完善行政相对人法律救济的规定、拓宽救济途径尤为重要。当事人对被列入黑名单不服的，其有权通过行政复议、行政诉讼等方式来救济。同时，采取司法救济不仅能更全面的保障行政相对人的权利，也更促进了行政机关依法行使自身职权。