冯月朋

摘要：行政裁判领域的证据规则是一个相对没有关注度的领域，社会的焦点往往在程序的正当性和结果的合法性上。但是这个领域的规则的完善对于程序和结果的正义与正当，有非常重要的意义。完善行政裁判中的证据排除规则，已成为我国进一步实现司法公正、执法公正的必然要求。解决该问题，需要我国结合实体与程序，有选择的排除不法证据，强化执法过程的公开性，提高行政相对人的法律地位，同时应完善其配套制度。

关键词：行政裁判;证据规则;非法排除;行政相对人

行政裁判指国家行政机关依照法律法规赋予的职权和程序，为实现行政管理职能，对公民、法人及其他组织实施的具体行政行为。随着我国行政管理相关法律法规及规章制度的日益完善，行政机关行使职权的合法化程度逐渐提升，但在具体行政行为中，对于证据的取得方式及证据的合法性真实性等决定行政行为合法性合理性的认定，我国《行政诉讼法》中没有相关界定，现行的行政裁判的证据排除规则仅可见于几部具体法律文件中。

尽管我国证据排除规则的发展从刑事诉讼领域到行政诉讼领域不断加以完善，但在具体行政行为中，以非法手段收集证据、伪造证据等现象依然频频出现，在行政裁判过程中对非法证据的排除规则存在不少漏洞，仍需我们不断完善和补足，对在行政裁判中证据排除规则具体策略是重点。

目前该领域出现的困境可以作如下总结：

相对人对证据的质证难以开展。在行政裁判中，证据的收集与审查均由执法机关和行政部门一手把控，同时扮演监督者和被监督者的角色，导致相对人的质证意见往往被忽略，非法证据不能有效排除。行政裁判人员在收集证据的同时，也担负保管证物和拘留相对人的工作，这一过程中没有其他组织机构有监督的权利，也就很难保证证据不被篡改和伪造，导致证据的真实性存疑[i]。相对人在这一过程中，往往处于相当弱势的地位，既没有话语权，也无具体的法律法规可依靠，对非法证据的质證难以开展，行政相对人想以合法手段公开的排除非法证据始终是难题。

行政裁判过程中证据审查欠缺。根据我国2017《行政处罚法》第37条规定：“行政机关收集证据时，在证据以后难以取得或可能灭失的情况下，经机关负责人批准可先行保存登记。”在这一过程中，证据一经登记保存，基本上就成为行政程序适用的证据，而在行政裁判过程里对证据的审查十分欠缺，对行政机关来说，但凡是证据，与案件有一定的关联性，即可成为执法的依据，而对证据的客观真实性和合法性的判断较少，造成了非法证据在行政裁判中的滥用。行政机关作为执法者，同时负有证据审查的权力与义务，如果在行政裁判过程中忽略证据审查这一重要环节，不但可能造成冤案错案等，也会影响自身公信力。

这些困境的出现，与现行法律与制度的不够完善紧密相关，具体原因包括但不限于：

• 行政证据制度立法不完善及其滞后性

我国于2002年7月发布了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政证据规定》），并于同年10月1日起正式实施。该规定颁布以来，其较为松散、不够严谨的证据审查制度导致行政裁判人员在收集证据时肆意采取非法手段收集证据，而丝毫不用担心自己所收集的证据在后续行政程序中被认定为非法证据。且该规定颁布时正值21世纪初期，仅为填补相关制度空白，十几年过去社会发展程度已大不相同，该规定应付现今状况已不够完善，具有相当的滞后性。《行政证据规定》第54条及第56条规定了庭审中关于证据的审查相关工作人员需依据不同案件的实际情形，坚守职业操守，严格遵守法律规定，对于证据的真实性、证据材料的由来、取证人员身份、取证方式及证据是否为原件或复印件从逻辑分析层面及现实状况等进行客观公正的解读与判断，分辨其与案件的相关性的以及证明案件事实的效力关系，排除不相关证据。对于该规定中部分条款较为原则性的规定了行政诉讼中的证据排除，这些条款实际的可操作性并不强，十分限制证据排除规则在行政程序中的适用。[ii]

• 行政裁判行为规范适用范围较窄

目前我国对行政裁判行为规范的立法完成程度并不高，对于具体行政裁判行为的规范各领域、各地区不尽相同，不同地区、不同部门之间存在一定差距。例如上海市早在2010年就出台了《上海市行政裁判人员执法行为规范》，及时的针对了当时普遍存在的“钓鱼执法”现象，予以明确禁止，而其他地区直到近些年才开始制定相关行为规范，落后的同时也滋生了许多钻法律空子的行政裁判行为。我国公安机关对行政程序中证据排除规则的适用有一定涉及，《公安机关办理行政案件程序规定》中对公安机关在行政裁判中的取证工作要求作了较为完善的规定，这些规定在一定程度上可以确保公安机关在具体行政裁判行为中收集的证据材料能为行政裁判行为的合法性提供证明，非法证据也被明确排除在外，有利于防止刑讯逼供等违法行为的发生。不同地区、不同领域间行政裁判行为规范的完善程度有一定差距，各规章、办法在适用领域和地域上存在较大的局限性，由于各领域间行政裁判工作有差异性，相关的法律法规无法完全照顾到各领域的方方面面，也就不能作为行政裁判中证据排除规则强力的法律依据。

• 行政裁判人员非法取证责任承担不明确

《行政证据规定》规定了非法证据的种类和排除规则等，使得部分非法证据在行政诉讼程序中失去了证明力，体现出来的是行政裁判人员所收集的证据被行政诉讼程序排除在外，而搜集非法证据的行政裁判人员需要承担的只是行政诉讼程序上的一些后果[iii]，在实际的处罚方面，据我国《公务员法》规定，其会受到“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”等六种处分，但非法证据和非法取证行为一旦进入到行政程序中，势必会对行政相对人造成较为严重的侵害，相对而言行政裁判人员所受的处罚要轻得多，这对于受损害的行政相对人是相当不公平的。如果行政裁判人员因非法取证行为和取得的非法证据致使行政相对人遭受人身和财产损害，根据损害程度对应不同的行政处罚，在一定程度上会让行政裁判人员考虑到非法证据和非法取证行为会损害切身利益，从而减少非法证据数量和非法取证行为的发生。

综上所述，本文建议采取以下方向的努力改善目前该领域的困境：

实体与程序结合的完善。我国现行法律实体法居多，对行政裁判中证据排除规则的规定仅存在于《行政处罚法》、《行政证据规定》等，相对而言行政机关占主导地位，行政裁判人员的职责并没有明确规定，自由裁量额度较大，因此应把规范行政机关及其工作人员的职责放在立法工作中，增加行政相对人在执法程序中的质证权，加强行政裁判过程的程序规范性，并明确规定行政裁判人员的非法取证责任和处罚方式方法。行政裁判过程中的证据搜集、质证等环节长期由行政机关把控，而要求其实现自我监督是不现实的，应在实体上设立引入第三方负责监督取证等程序，第三方应是具有法律相关性，行政机关、司法机关以外的专业性机构与组织，例如法律援助机构。第三方作为代表社会监督的一方，可以在一定程度上弥补行政机关与行政相對人在法律知识方面的缺失，以较客观、专业的角度评判行政裁判行为的合法性与合理性，从而达到维护公平与正义的目的。

强化执法过程的公开性。行政机关在行政裁判过程中，通常遵照先取证、后裁决的顺序来处理案件，其中不同步骤公开性差异较大，裁决需要进行听证、公开文书等活动，在这一过程中会受到来自社会各方的监督，而取证程序相对来说公开性较小，且没有行政相对人参与质证的机制，行政机关自由裁量度较高，也就存在非法取证、伪造变造证据的可能性。为了让这种可能性降到最低，应当把行政裁判取证程序全过程公开，增加行政裁判的透明度，使行政相对人有机会对非法证据进行质证，减少冤案错案发生的同时，也能使社会公众参与到对行政裁判过程的监督，有利于提高行政机关的公信力。

提高行政相对人的法律地位。行政相对人在行政裁判中是被动接受的一方，我国对其人身及财产的保障机制并不完善，即使行政相对人在执法中遭受一定程度的非法侵害，也往往会被忽视。且后续的行政复议和诉讼程序对于行政相对人来说只是事后的弥补，并不能及时有效地为其提供援助，行政相对人通过这些程序寻求公平费时费力，也常常得不到应有的公平正义。对此，我国法律大都只在原则上规定了行政相对人所具有的权利，而没有相应的机制来为其服务。所以应当在行政程序中提高行政相对人的法律地位，设置相关机制有效地强化其执法过程中的主动性，确保行政相对人在接受行政裁判的过程中免受非法侵害，受到非法侵害时可以通过行之有效的渠道来及时止损和获得赔偿。

注释

[i]黄维瀚.论行政裁判中证据排除规则的构建[N].长沙大学学报，2016.5：68.

[ii]靳凤.行政证据排除规则研究[D].山西大学，2011：14.

[iii]尹婷婷.论非法行政证据的排除[D].西南政法大学，2014：20.