毛永胜

摘要：中央政府与地方政府之权力博弈要实现中央政府之政令能通行于地方之目的，大体要点在于五处：第一中央政府对于地方政府之人事权掌控程度;第二中央政府对地方政府之军事权掌握程度;第三中央政府对地方政府之财政权掌握程度;第四中央政府对地方政府之监察权掌握程度，第五中央政府对国家意识形态主导权掌握程度。若中央政府对此五大体要点之掌控不能强力有效，则中央政府必将失去权威，地方诸侯割据之实际必将日盛一日，早晚形成国家分裂、战乱不休、百姓流离失所之人间惨景，对黎民苍生造成巨大浩劫。

关键词：权力博弈;中央政府;地方政府

在国家之治中，中央政府与地方政府之权力博弈是一个近乎永恒的课题，中央政府之集权目的与地方政府之分权目的之矛盾是中央政府与地方政府权力博弈关系中的主要矛盾，而一个强有力之国家其基础就在于一个强有力之中央政府，非有强有力之中央政府作为核心，无法实现国家之实际统一与富强。中国历代的政治制度、人事等为我们提供了丰富的素材，我们可以由此得窥中央政府与地方政府权力博弈之五要点，此五要点并非完全的包含了中央政府与地方政府权力博弈的全景，只是作为五个主要矛盾点，能体现中央政府与地方政府权力博弈的大体骨骼脉络。

• 中央政府对于地方政府之人事权掌控程度

地方政府之人事，在多大程度上取决于中央政府，决定了中央政府之权威大小，韩非子说：“明主之所导制其臣者，二柄而已矣。二柄者，刑德也。”而赏罚关键就在于对官员人事的把握，如果中央政府无法持续任命忠诚于中央政府之官员出镇地方，那么中央政府将如同空中楼阁，一旦革命一兴，地方诸侯不但不会护持中央政府，反而会乘乱而起逐鹿中原，中央政府顷刻间轰然倒塌，旧有之中央政府所遗留之权柄将会为新的且能够真正控制全国之中央政府所继承。

在宗法封建时代之周朝，天子世袭、诸侯世袭、卿士世袭，中央政府手中没有能决定地方政府首长任免的制度，随着时间之流逝，周天子逐渐失去了惩罚不服从中央政府的诸侯的军事力量，周天子和诸侯之间的血亲关系也逐渐淡薄，中央政府的周天子和地方政府的诸侯之间的宗主与附庸的关系逐渐变得名不副实，周天子成为了霸主们可以随意问鼎的摆设。

秦一统天下初期，有过关于郡县制和分封制的争论，时任宰相王绾请求分封诸王，李斯反对封建制度并力主郡县制度，始皇帝从李斯议。

钱穆先生对此评论“始皇亦本于息战弥兵之见地，不复封建。郡县则天下为一家，可望永久和平，封建则依然列国并立，难免兵端。此实当时一种极纯洁伟大之理想，所谓平天下是也。”

始皇帝用郡县制政体取代了封建制政体，这使得地方政府首长的任免权力被收归于中央政府，并且制度化。始皇帝以及当时提倡郡县制度者之功劳确如钱穆先生所言那般伟大，这是一种历史的进步。

其后汉朝作为一种反动，采取了封建制度与郡县制度并行的措施，在七国之乱时候饱尝了恶果，汉朝中央政府经历了极其艰苦的平叛战争，耗费了无数的民力物力才平息了七王之乱。到了汉之武帝时期，武帝为了巩固中央政府集权，颁布了一项重要法令，即所谓的推恩令，这项法令明确要求诸侯王将自己的封地再分给自己的子弟们，这使得各个诸侯国被越分越小，同时汉武帝重用主父偃等人作为某些大诸侯国的国相，搜集各诸侯王犯罪证据，名正言顺地处理掉诸侯王势力。再往后封建制度之反动已然式微，郡县制奠定了正统的地位基础。

至于唐之地方政府之掾属任用权集中于中央政府吏部，全由中央政府分发;宋之中央政府则派遣中央官兼任“知某州某府事”的临时差遣，去暂时地管理某州某府事，又派遣有四位监司官，驻于地方指挥;蒙元时期更是由于其属于异族统治缘故，直接从中央宰相府分派出一个机关，名曰“行中书省”驻扎地方，这个“行中书省”就是一个行动的中央政府，是中央宰相府的一个派出机关，行省长官是中央政府外派的宰相。

不管这些后续朝代的表现形式如何，都只不过是对郡县制度的一种技术上的补充罢了，并未改变郡县制度的本质。

同时在郡县制基础上所实现的中央政府控制地方政府首长任免权的基础上，如何找到人事权的分权与集权的度，依旧是一个艰巨的课题。地方政府长官到底能在多广程度上和多高层面上控制地方政府的人事任命，同时这种人事任免在方便地方政府发挥主观能动性的基础上，还不能威胁到中央政府对地方政府的控制力。

因此历代的人杰志士们不但从人事权本身的改良出发，还从军事权、财政权、监察权、意识形态主导权等其他的补充条件方面出發，对这个问题进行了长期的探索。

• 中央政府对地方政府之军事权掌握程度

从来枪杆子里面出政权，一个国家想要实现真正的统一昌盛，那么军权必须牢牢地掌握在中央政府手中，一个软弱的中央政府一定是没有牢牢地掌握军权的中央政府。

从周朝开始，周天子就用六军征伐不服从中央政府的诸侯，从而保持着周王室所主导的封建宗法分封制度得以有效贯彻，那时礼乐征伐自周天子出，后来周天子失去了能压服天下诸侯的强大的军事力量，周王室就成为了一个软弱的空壳，礼乐征伐从此自诸侯出。

到了第一个大一统王朝——秦朝时，中央政府汲取了数百年乱世的经验教训，收天下之兵，聚之咸阳，铸以为金人和锺。

唐朝时，则采取府兵制，将官出征时统军，战争结束后军队归于折冲府，将官归于卫，可是后期由于军人地位待遇等的下降，难以募兵，不得已买胡兵充实藩镇，在安史之乱后，中央政府朝廷失去了对地方反叛藩镇的控制能力，导致国家事实上分裂。

宋朝时，作为对唐朝藩镇割据之祸的反动，宋朝将军权过度集中于中央政府，在整个国家的国防地理有严重缺陷之时，又过度的重文轻武，使得有宋一代武德匮乏，国家为鱼肉，异族政权为刀俎。

明朝时，则沿用唐朝之府兵制，改命名为卫所制。

至于清朝时，则更是因为其与蒙元一样，为一异族政权，所以格外强调军事控制，其以八旗军为国家武力骨干，且八旗军之下各绿营军皆以满洲人作为将领。钱穆先生认为“清代政治，完全是一种军事统制，而这种军事统制，又完全是一种部族统制，因为兵权是该完全归于这个部族的。”

纵观历代军事制度变迁，中央政府如果想要自己的政策方针得以被地方贯彻实施，不仅需要一套必要的官僚机构，更关键的是需要一种极其强大的物质力量作为其后盾，军事力量正是这种极其强大的物质力量。

可类比政治学中对政治权利的定义一般，政治权利是以政治权力做为后盾所规定的，具有做或者不做某种行为或者要求他人做或者不做某种行为的资格。

中央政府的对地方政府的有效控制，正如同政治权利这种资格一样，是必须以强大的军事力量作为后盾的，如果中央政府对军队的控制不力，且地方政府能够瓜分中央政府的军事力量，那么地方政府搞独立王国，搞山头主义，甚至分裂叛乱就一定是必然的事情了。

韩非子曾说“今贞信之士不盈于十，而境内之官以百数，必任贞信之士，则人不足官。”“故名主之道，一法而不求智，固术而不慕信，故法不败，而群官无奸诈矣。”这里韩非子所称赞的法也可以用来辅助理解军事权对中央政府的作用，英明的中央政府不应该单纯相信地方政府的忠心，因为地方政府的忠心是会随着形式的改变而改变的，所以必须有一个真正值得依靠的核心力量。

这一点西方的马基雅维利也有类似的论述，马基雅维利是一个极其现实主义的政治家，他更加具体化的对军事权的重要性进行了论述，他始终认为维护一个国家统治的基础，一个是国家的法律，一个就是军队，即军事力量，他坚定的认可着权力是由强有力的军队和法律构成的这个观点，马基雅维利在他的名著君主论中指出“他们之所以不能保持有国家，因为他们不是拥有对自己友好的和忠诚的武力。”“要摧毁不忠诚的军队，创建新的军队。”。

所以唯有中央政府紧緊的把握住统治的第一要素——军权，才能保证地方政府的在任何情况下都必须听从中央政府的命令，即使地方政府违背中央政府命令，军权紧握的中央政府也可以仅仅凭借一纸诏令和几个文弱使者，便可令一方封疆大吏俯首系颈。

• 中央政府对地方政府之财政权掌握程度

财政权是一种对资源的调配权力，中央政府必须紧握国家财政大权。中央政府如果想要彻底掌握国家的财政大权，实现对地方政府的制衡和扶持，那么中央政府必须理清此二点，一是铸币权归于谁;二是物质财富在全国的分配问题。

第一铸币权必须归于中央政府，货币本身没有多大价值，真正有价值的是货币所代表的意义，货币代表着一定量的资源的可支配性，如果中央政府不能集中铸币权，那么地方政府就能以铸币来与中央政府争夺财富，而我们很清楚物质财富代表着一种力量，这种力量能滋长野心，能吸引人才，如果地方政府的富裕超过了中央政府的控制，且地方政府再以此为主辅助其他方面力量的逾越，那么必然造成分裂。

第二中央政府必须全面掌控物质财富在全国的分配权力，并且采取合理的方式，处理好物质财富的分配在各贫富差距巨大的地方政府之间的分配比例问题。

中央政府之所称为中央政府，是因为中央政府是国家的中枢，中央政府必须从整个国家出发来考虑经济问题，这就意味着中央政府必须拥有对地方政府物质财富的绝对支配权力，如果中央政府失去了这种对地方政府物质财富的绝对支配权力，那么中央政府形同傀儡，地方政府将以一种非军事的、较温和的方式各自割据一方，随着时日的长久，这种非军事的、温和的割据很容易变成真正的独立。

• 中央政府对地方政府之监察权掌握程度

笔者再浅举汉、唐、宋、明、清监察范例，以作论述。

汉时设置十三个调查区，中央政府在每个区设置一位刺史负责监察地方政府，但刺史职责有限，仅仅在于六条权限之内，并且每位刺史所管辖郡之数目不能超过九个，刺史将所巡查到的信息上报到御史大夫处，御史大夫再上报宰相处。

唐时则设置御史台，监察地方政府谓之分巡，全国分为十道，派监察使，后来监察使实际常驻地方，成为了州的建制之上的更高一级的地方政府长官，曾出现过巡视边疆之监察使者，在边防重地停驻，临时得以全权支配——这就成为了节度使。钱穆先生为此感叹道“其先是想中央集权，由中央指派大吏到外面去，剥夺地方官职权。而结果反而是由中央派去的全权大吏在剥夺了地方职权之后，回头来反抗中央，最后终至把唐朝消灭了。”

宋时，则唐之观察使变成了——帅、漕、宪、仓四位监司官，这四位分别掌管一路兵工民事、一路财赋、司法、救恤，俨然是非地方官的地方官。

至于明清时则皆以总督、巡抚等主持对内防乱。明朝还以特务机构锦衣卫等参与监察。清朝因为是一异族政权，其为实现统治，特别创造——“寄信上喻”，即直接由皇帝军机处寄信给接受命令的人，旁人没有谁能知道信的内容。钱穆先生对此评价道“如是则一切事情，全国中外各长官，都直接向皇帝发生关系，其他旁人全都不知道。”“雍正是有名的能专制的......在当时，全国各地地方政府长官的一切活动他都知道。大概全国各地，都有他私派的特务人员的。”

从上述五个朝代监察方式的变迁概述中，我们可以窥到所谓中央政府对地方政府监察之本质，即中央政府获取地方政府之相关行为信息，并且对其所得地方政府相关行为信息进行判断，此等地方政府相关行为信息将作为中央政府采取后续进程之依据，后续进程包括中央政府对地方政府违纪渎职进行惩处;对地方政府官员升迁进行判断;对中央政府政策进行调整等。

既然监察的本质意义如此，可知监察只是中央政府为实现其权力集中之工具，那么即使这个监察的过程是充满秘密政治的，即使这个监察的过程是不太光彩的，但是只要中央政府能从为百姓着想之心出发，过程内容的阴暗面就变得次要了。万事万物都有利有弊，有阴有阳，监察方式也是如此，只要达到了监察的目的，以仁义目的之至阳去除阴谋阳谋过程之至阴，哪怕有一些弊端，不也是合于大道的吗？

另外一点也需注意，唐朝的监察官员后来逐渐成为了凌驾于地方政府之上的一级地方行政官员，这不是一种正常的现象，这是政治制度运行过程中的一种畸变，而这种畸变一直保持着强大的生命力，从唐朝的观察使、节度使，到宋朝的一路四位监司官，再到明清的总督、巡抚，监察使者何至于改变了其本身的政治身份性质，从监察官员变成了地方封疆大吏呢？

或许从这两方面可得到解释，一是常驻，二是全权支配。一旦权力超脱出了自身职务的制度限制框架，就将侵蚀制度，一旦这种超脱出了自身职务的制度限制框架且开始侵蚀制度的权力常驻于某个地域，那么权力将会与地域紧密联系，且固化出一种相对于旧的制度的新的畸变之制度，那么中央政府对地方政府原本的监察方式就将失效，此时如果不采取新的监察形式进行弥补，中央政府在这场权力博弈中的力量将会越来越衰弱。

• 中央政府对地方政府之意识形态主导权掌握程度

一切成功的武力统治后的巩固，都可以归结为精神统治的巩固，即意识形态统治的巩固，中央政府的精神统治的巩固也可以归结为一种向心大一统意识形态的统治。

在促进向心大一统的意识形态作为主导的时候，上下尊卑井然有序，在下者根据现存社会制度进行阶级跨越，各种异端学说无力反抗这种既有的秩序。

在没有一种促进向心大一统的意识形态处于主导地位的时候，异端邪说横行，仁义纲常失去了做为其评价基础和精神力量后盾的意识形态立场，变得空洞乏力，以下犯上，奸邪狠辣之辈层出不穷，天下以力为尊，以不义为尊，呈现出霍布斯所叙说的那种一切人反对一切人的状态，地方政府反叛中央政府，臣子反叛君主，天下陷入大乱。

几千年历史不断地展示了向心大一统是一种历史的必然趋势，而离心分裂运动是一种非常态的模式，所以每一个成功的大一统王朝都以统一思想作為天下一统后的主要政策。

吕思勉先生曾有深刻见解：“最根本的，莫过于统一人民的心思了。原来古代社会，内部没有矛盾，在下者的意见，常和在上者一致，此即所谓“天下有道，则庶人不议”（《论语·季氏》）。后世阶级分化，内部的矛盾多了，有利于这方面的就不利于那方面。自然人民的意见，不能统一。处置之法，最好的，是使其利害相一致;次之则当求各方面的协调，使其都有发表意见的机会，此即今日社会主义和民主政治的原理。但当时的人，不知此理。他们不知道各方面的利害冲突了，所以有不同的见解，误以为许多方面，各有其不同的主张，以致人各有心，代表全国公益的在上者的政策，不能顺利进行。如此，自有统一全国人的心思的必要。”

主流意识形态又必须以物质功利作为辅助手段，其体现为一种人才择取方式，一方面择取能巩固这种意识形态的的人才，一方面用此种意识形态来培养社会。汉朝时候的察举制度，隋唐的科举制度等都是如此。向心的大一统意识形态渗透在了社会的每一个角落，即使处于礼崩乐坏的以力争斗的时代，这种向心的大一统意识形态种子依旧存在于天下人民的心中，为最后实现大一统的雄主提供目的性指导，并且隔着无数岁月培育一大批立志于家国天下的读书人。

参考文献

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[4]马基雅维利.君主论[M]北京：商务印书馆，1985.7

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