张海燕 李忠林

引 言

随着我国社会转型期的到来，民事纠纷日益复杂、公众维权意识逐步增强，与之相伴，法院受理案件数量呈井喷式增长。《中国统计年鉴》显示2017年人民法院一审案件受案数为22601567件，相较于改革开放之初，收案量增长了50倍。但法官数量却未呈相同幅度增长，截至2017年6月，全国法院共遴选12万余名法官，①参见徐家新：《坚定不移推进司法责任制为核心的综合性改革落地见效》，载《人民法院报》2017年10月16日，第2版。相较于改革开放之初的6万余名，②参见毛立新：《法院“案多人少”，出路何在》，载《法制晚报》2012年11月21日，第A46版。数量仅仅翻倍。收案数量与法官人数的严重不均衡，导致“案多人少”已成为当下我国法院系统存在的共识性问题，③不可否认的是，也有学者对此表示异议，认为我国法院系统的“案多人少”是个伪问题。比如，傅郁林教授曾主张：其实对于中国的多数法院而言，“案多人少”只是一个假命题，或者说只是相对于快速清理积案的中国标准而言的命题。（参见傅郁林：《中国司法管理的民事审判视角》，载傅郁林、兰姆寇·凡瑞主编：《中欧民事审判管理比较研究》，法律出版社2015年版，第257页。）详细内容可见张海燕：《督促程序的休眠与激活》，载《清华法学》2018年第4期。最高人民法院在2012年至2015年的工作报告中，对该问题均多次提及。

为推进案件的繁简分流、优化司法资源配置，最高人民法院于2016年9月12日颁布了《关于进一步推进案件繁简分流、优化司法资源配置的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台既加强了繁简分流改革的顶层设计，又鼓励了地方法院的积极探索。2020年1月15日，最高人民法院针对繁简分流机制再行颁布了《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》（以下简称《试点方案》），就小额诉讼程序、简易程序等进行了规定。然而，上述文件的出台并未使“案多人少”问题得以较大改观，繁简分流机制在法院中（特别是基层法院）所发挥的作用远不如理论预期。有鉴于此，本文将以我国法院的繁简分流实践模式为切入点，梳理和反思繁简分流机制存在的问题，借鉴域外有益经验，构建有效解决路径，以期实现司法公平效率、当事人权利保障及法官履职便利间的协调与平衡。

一、我国民事案件繁简分流的实践模式

随着繁简分流机制改革的推进，全国各地法院根据自身情况形成了不同的繁简分流模式，大致可归纳为如下几类。

（一）案件横向管理优化模式

案件横向管理优化模式是指从审判管理的角度出发，将繁简分流工作贯穿至案件审理的各个环节，立案前分流，立案分案的繁简分流，诉讼、执行阶段都应充分运用“繁简分流”思维开展相关工作，辅助的工作也要讲究繁简分流。海南省海口市龙华区人民法院是该模式的典型代表，其坚持立案阶段由立案庭多措并举统筹协调案件繁简流向。在案件审理阶段，建立快立、快审、快结的小额诉讼审理模式、设立交通事故巡回法庭建立诉调对接调解工作格局、启动简案快执模式破解“执行难”。①参见张慧超、夏阳、余庆鹏：《让案件“繁简分流”思维贯穿始终——专访海南省海口市龙华区人民法院院长钟文渊》，载《人民法治》2017年第11期。

类似经验有还有以诉前分流为切入点，以退休法官专职调解、律师调解、矛盾纠纷在线化解为主要模式的杭州中院；以及以“大立案、大服务、大调解”三大机制为突破的浙江省衢州市衢江区人民法院。但是应当看到，这种横向管理方式在案件分流上并无太大创新，用力均衡但缺乏突破。

（二）“案由+标的额”为基础的分流模式

在繁简分流改革中，如何从微观意义上把握繁简分流之标准，并根据这一标准让简案简审，繁案精审是改革的重中之重。对此，浦东新区法院在实践中探索出了以“案由+标的额”为基础的分流模式：即以各类案由的权重系数、案件标的额大小为基础初划繁简，将案件划分到不同审判庭，初步形成民四庭、民七庭审理简案，派出法庭审理常案，专业审判庭审理繁案的诉讼格局。在此格局下，建立起层级分流体系，梯次分流化解矛盾，即诉前调解分流、诉中普通程序简易程序和速裁程序分流、易执行案件分流。

目前各地法院多将“案由+标的额”作为划分民事案件繁简的基本标准，这种方式使得法官对“简案”的识别较为便捷，程序回转在一定的比例内时，具有可取性。不足之处则在于，以案由类型和标的额大小“一刀切”式地繁简划分，难以避免因法律关系复杂程度或当事人争议等个案差异而导致“简案不简、难案不难”的情形。

（三）“案由+要素”为基础的分流模式

此种模式是在现有案由基础上，考虑影响案件难易的其他因素，对案件繁简做出的更为准确地分析。以深圳中院为例，其通过精准提炼识别点，建立“案由+8大类要素”智能识别模式，使案件分流的准确率高达90%。除案件分流标准化之外，深圳中院在繁简分流过程中还实现了办理流程标准化，即制定《简案快办标准化流程指引》，实行“门诊式”庭审、①“门诊式审判”是指设法官专门负责审理速裁案件，将事实清楚、权利义务关系明确、双方争议不大、标的在20万元人民币一下的简易民商事案件，交由专门设立的速裁庭或审判人员集中审理，甚至在一天内就可以完成全部流程。“要素式”庭审；以及裁判尺度标准化，即制定43个涵盖主要案件类型的裁判指引，实现类案同判。②参见《创新配套办案机制“八大招” 打好缓解司法供需矛盾“组合拳”》，载深圳市中级人民法院网站2019年5月24日，https：//www.szcourt.gov.cn/article/30051305。

山东省高密市人民法院分调裁机制平台亦体现出“要素式”分案标准，通过设置立案信息、案件要素、分案信息三大模块，实现繁简分流标准化：首先，将可能影响案件难易程度的因素分为基础要素、关键要素、参考要素、人工识别要素4大类，建立案件要素数据库，全面细化分流标准。其次，将基层法院使用的558个案由根据审理的难易程度，划分为1-9分的分值，建立案由分值数据库，根据案由科学估值。司法人员只要输入案由，软件便会分析出案件得分。

“案由+要素”模式的甄别机制较“案由+标的额”模式更加周全，识别准确度更高，体现个案差异。但此种模式需借助智能平台实现对复杂要素的过滤匹配，需以强有力的法院信息化建设为基础，短期内难以全面推广。

（四）类型化审判分流模式

类型化审判分流模式以集中高效处理为基本原则，其多存在于专业化审判集中度较高，未成立速裁庭或速裁团队的法院。以四川成都中院为典型代表，其构建的动态性流程式立体化繁简分流新机制具体包含三方面：第一，立案时对纠纷进行预判，引导当事人自愿选择诉外调解解决；第二，推行立案阶段繁简分流，立案庭根据现行法律规定以及司法实践中形成的共识分流案件；第三，在繁简分流的同时，实行类型化审判分流，使同一类案件无论繁简均进入相对固定的审判团队。

这种模式下，法院内部的组织结构无需太多的变化调整，同类案件的集中审理能够极大地提高审判质效。但是，专业化审判团队需建立在明确界定法官、法官助理、书记员各自的职责的基础上，目前实践中普遍存在司法辅助人员短缺的问题，③参见熊秋红：《为法官减负 为司法提速——如何破解“案多人少”司法困局》，载《人民论坛》2019年第2期。地区法院（尤其是基层法院）队伍建设滞后，培养专业性法官和辅助人员的意识不强，因而难以实现本模式下的类案集中审理与专业化审判。

（五）粗放式分流模式

此种模式在立案阶段只简单排除法律规定不适用简易程序的案件，其他案件均推定为简案，直接适用简易程序审理。若审理过程中发现简易程序不能审结的，再转为普通程序。该模式实际上增加了程序运行的总体成本，造成实践中简易程序的不当扩大和普通程序的任意适用，这一现象在各地法院普遍存在。

综上，前述五种模式，除第五种实不可取、理应摒弃以外，其他四种模式均具备各自的优势与局限性。就理想状态而言，繁简分流应当体现为贯穿于诉前、诉中、诉后的全流程分流，在合理确定分流标准的基础上，对进入诉讼的案件实现诉讼程序分流、案件类型分流，智能化辅助服务则在任何模式中均可起到加速器的作用。也即，繁简分流是前四种模式有机组合后的立体结构，实践中各模式在一定程度上的互相独立现象，实则为我国各地方法院在改革探索期为尽快实现分流成效而因地制宜、扬长避短的决策结果。笔者认为，目前制约我国繁简分流效果的根本原因在于繁简分流标准不明、诉内程序运作失范，导致繁简分流理论基础所指向的民事纠纷类型化处理在实践中受各种因素影响难以实现。

二、我国繁简分流机制中存在的问题及原因分析

（一）繁简分流标准不明

我国《民事诉讼法》第157条明确规定简单民事案件的标准是“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”。即便经《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《民诉法解释》）第256条进一步明确仍存在极大的选择适用余地。我国学界尚未对繁简分流标准形成明确的一致意见，但司法审判资源配置的比例原则作为繁简分流的理论基础当无异议，英国学者朱克曼教授主张：根据比例理念，用于解决给定法律争议的程序应当与该争议的价值、重要性和复杂性成比例①See A.A.S.Zuckerman，Civil Justice in Crisis-Comparative Perspective of Civil procedure，Oxford： Oxford University Press，1999，P.48.，即在“保障诉讼公正的前提下，尽可能地节约当事人和国家的诉讼成本，使用于解决争议的程序与案件的价值、重要性和复杂性成合理比例”②王福华：《民事案件管理制度评析》，载《法学论坛》2008年第2期。。

法院普遍重视通过配套设施的完善和审判资源的优化配置实现案件的分流，却忽视了对繁简分流之标准和构成要素的深入研究，普遍以简易程序的适用条件作为简单案件的认定标准，但实际上立案法官难以仅凭诉状与零散的证据有效甄别案件繁简，“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”这一过于主观的判断标准在适用过程中往往异化为迫于政策性要求默立为简易程序或基于经验主义“一刀切”式地类型化处理。①参见张海燕：《法院“案多人少”的应对困境及其出路——以民事案件为中心的分析》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2018年第2期。繁简分流沦为一种为完成任务而进行的案件分类工作，未充分发挥其优化资源配置的作用。

（二）诉内程序运作失范

1.简易程序的适用存在偏差

（1）简易程序的适用呈扩大趋势

目前，最高人民法院、省级人民法院均采取多种举措大力推广简易程序的适用，上级法院将提高简易程序适用纳入变相考核范围的方式也并不罕见。此种命令式或者变相考核式的举措，已使基层法院在立案时普遍倾向于将民商事案件默认为适用简易程序。由此可见，基层法院所采取的案件繁简分流标准实非法律规定，而是基于上级法院要求的政策性被动选择或者基于绩效考核最大化的功利性主动选择。

（2）简易程序与普通程序的区别逐渐缩小

我国审判实务中存在简易程序与普通程呈逐步趋同的态势，具体表现为简易程序适用的普通化与普通程序适用的简易化。特别是简易程序适用的普通化现象非常显著。与普通程序相比，民事简易程序的适用并未使法院和法官得到程序上的实质便利，“普通程序和简易程序界限不清，表现的实质性区别不过是将审限由6个月减为3个月，由合议庭审理变为独任审判，除此之外的其他环节很多时候与普通程序并无二致。”②杨卫国：《论民事简易程序系统之优化》，载《法律科学》2014年第3期。简易程序在适用上的不简易具体表现为：第一，起诉不简易。比如，《民事诉讼法》第158条规定的口头起诉方式在司法实务中几近于无。第二，传唤不简易。虽然《民诉法解释》第261条第2款规定了传唤的简便方式，但由于缺乏相应的法律保障，为避免传唤对象拒不到庭导致法庭审理难以推进，法院仍普遍采用书面通知方式。第三，审理过程不简易。实践中，法官几乎完全套用普通程序审理简易案件。“同一法官兼具审理普通程序和简易程序案件的双重任务，加之执法上的随意性，导致了司法实践中简易程序和普通程序的界限不清和混同。”③章武生：《我国民事简易程序的反思与发展进路》，载《现代法学》2012年第2期。第四，宣判程序不简易。《意见》第14条强调简易程序中应尽量促进法官当庭宣判，但由于法官能力不足，导致实践中当庭宣判的案件极少。第五，裁判文书的制作不简易。《民诉法解释》第270条规定法院审理简易案件可对裁判文书中的认定事实或裁判理由部分适当简化。但由于当前对法院裁判文书说理的强调，法官多不愿随意简化文书的事实和说理部分。

2.督促程序的实践价值未彰显

督促程序是快速解决当事人纠纷的有效途径，可以大幅分流法院的无争议民事案件。督促程序相比诉讼程序存在与生俱来的程序便利，随着互联网经济时代的到来，督促程序的可适用性理应更强，因为其不仅可以适用于传统的信用卡消费等案件，还可适用于“蚂蚁花呗”等新型方式下的合同纠纷。但督促程序在我国近乎“休眠”，司法实践中的适用率很低，是当事人解决纠纷的冷门选择。这与德日等大陆法系国家和地区的督促程序运行状况呈现强烈反差。实证研究的数据显示，在我国司法实践中存在大量符合督促条件，却适用诉讼程序的案件，具体表现为被告未出庭也未进行实质答辩、法院审理后支持原告全部诉讼请求的比例均较高。①笔者曾对2016年民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷和信用卡纠纷三类纠纷进行抽样统计，样本中三类案件的被告未出庭率依次是70.7%、83.3%、89.4%，被告未实质答辩的比例依次是78.9%、95.1%、95.7%，法院对原告诉讼请求的支持区分本金和利息，三类案件中法院对本金完全支持的比率超过88%，对利息的完全支持的比率超过70%。参见张海燕：《督促程序的休眠与激活》，载《清华法学》2018年第4期。

3.小额诉讼程序的应有功能被搁置

随着我国社会转型期和矛盾多发期的到来，标的额微小却又关乎民众利益的“小额官司”大量涌现。司法资源的有限性、诉讼程序的繁琐与人们期待的快速息诉之间的矛盾日益突出，小额诉讼应运而生，为司法改革提供了新思路：一方面，通过诉讼程序提供多元化的救济方式，分流出标的额较小的案件，运用更简便的方式，提升司法效益；另一方面，突破我国两审终审的基本审级制度，通过限制当事人的审级利益和上诉权利来提高效率，以实现司法公正与效率的有机结合。

小额诉讼程序在立法上的价值毋庸置疑，但其在实践中的运行情况远不及预期。笔者以“民事案件”“小额诉讼程序”“判决书”为关键词在中国裁判文书网上查询2018全年的案例，粗略得出民事案件中小额诉讼程序的适用率仅为0.25%。通过访问调研、数据分析，归纳得出小额诉讼运行不畅的原因如下：

（1）法官对小额诉讼程序的适用存在顾虑

法官适用小额诉讼程序审理案件存在三方面顾虑：首先，一审终审的顾虑。小额诉讼排除了合议和二审程序的内部纠错、救济渠道，并可能激化申请再审、信访等非常规救济手段的增生，使法官压力增大。其次，小额诉讼审限的顾虑。小额诉讼案件原则上需在一个月内审结，但其同样面临“送达难”问题，如果强行要求法官在一个月内结案，法官将对案件的审理质量产生疑虑，因而小额程序不会成为法官的优位选择。再次，内部绩效考核的顾虑。案件的再审率以及信访率又是法院当前考核评比的重要指标，因此法官存在适用小额程序会拉低考核成绩的顾虑。

（2）小额诉讼程序的转换标准模糊

根据《民诉法解释》第280条，小额诉讼案件在审理过程中因其他因素致使案件不再适合继续用小额诉讼程序审理的，应当进行程序转换。从法条中可以看出程序转换的关键在于是否违背了小额诉讼案件的特征，而该程序转换标准比较模糊，导致法官在实践中的裁判尺度不一。

（3）小额诉讼程序的比较优势不明显

按照小额诉讼程序的法律规定，当事人不放弃答辩和举证期的，法院可根据具体情况，将答辩和举证期分别缩短至7日内、10日内，该期限占据了整个诉讼期限近一半的时间，未能完全达到快捷高效。此外，小额诉讼的审理程序仍沿用普通程序，裁判书与普通程序中的文书无异，因而小额诉讼程序的比较优势并未得到很好的彰显。

4.诉内程序的配套制度不健全

法院工作的良好运转需以配套制度的健全为基础，现阶段我国法院的配套设施并不能完全满足其“高负荷”工作的需要。在适用简易程序、督促程序、小额诉讼程序的简单案件中，相关配套措施更是“简陋”，其主要体现在如下方面：

（1）“送达难”问题制约简易程序的适用

当前公告送达制度对简易程序的适用形成了严重制约，根据《民诉法解释》第140条，适用简易程序的案件不能公告送达，该规定将一大批简单案件排除在了简易程序适用的门外。例如小额电信服务合同、小额金融借款合同等特殊性群体纠纷案件较适宜采取简易程序审理，但由于当事人（通常是被告方）住所地分散等原因，导致法院只能采用公告送达，这直接排除了简易程序的适用。

（2）案件排期过长限制了简易程序、小额诉讼程序的审理

《民诉法》第161条规定，简易程序应当自立案之日起三个月内审结。小额诉讼程序应当自立案之日起一个月内审结，经批准，可以延长至三个月。但在笔者调研的几个法院中，存在的共性问题是基层法院受理的案件太多，案件时常排期至两三个月后，此时当事人、法官并无选择程序类型的余地，仅能适用普通程序进行审理。案件排期过长使得繁简分流的标准被搁置一旁，简易程序与小额诉讼程序的适用无从谈起。

（3）配套设施不足影响着简易程序、督促程序、小额诉讼程序的效率

根据笔者的调研，法院的打印设备、审判法庭等硬件投入的不足与审判员、书记员等人员的不足是制约简易程序、督促程序与小额诉讼程序适用的重要原因。一方面，司法的运转有赖于财政的支持，①参见美史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦：《权利的成本：为什么自由依赖于税》，毕竞悦译，北京大学出版社2004年版，第28页。基层法院审判场地的缺失，远程视频传输设配的缺乏都制约着上述简单程序的适用。另一方面，人员的配置同样对于简单程序的运作具有重要意义，笔者调研发现部分法院存在法官“自审自记”的情况，这不仅违背了诉讼程序的相关要求，也反映了法院在人员配备上的无奈。

三、繁简分流机制的域外考察

“诉讼爆炸”不仅是中国命题，实际上自20世纪60年代，许多西方国家同样面临着公民诉讼需求与法院供给之间的突出矛盾。以下将着重介绍美国、英国、德国和日本在繁简分流司法工作中的有益经验。

（一）美国的繁简分流机制

第二次世界大战后，美国的民事案件总量呈急速上升趋势。为提高民事诉讼效率，实现案件分流，美国设计了小额诉讼、简易判决、直接判决、撤销诉讼等制度。

1.小额诉讼制度

小额诉讼制度诞生于美国，②参加李小娟：《小额诉讼救济制度研究》，西南政法大学2014年硕士论文。是案件受理阶段的分流手段。美国小额诉讼案件的受理标准通常有两种：一种是单纯的数额标准，即规定最高上额；另一种是在数额标准基础上附加其他限制，如原告资格限制、案件类型限制、一年内适用小额诉讼次数限制等。美国的小额诉讼具有程序简化灵活、证明标准低、诉讼费用低等特点。

2.简易判决制度

简易判决是指在庭审之前法院认定案件在重要事实上不存在真正争议，不经庭审直接作为法律事项作出判决的裁决方式。①参见美理查德·D.弗里尔：《美国民事诉讼法》，张利民等译，商务印书馆2013年版，第537页。从申请范围来看，当事人不需要请求法院对整个案件进行简易判决，法院可对案件中的某一或某些具体问题适用简易判决，起到争点排除的作用。②参见美理查德·D.弗里尔：《美国民事诉讼法》，张利民等译，商务印书馆2013年版，第538页。从排除范围来看，法院通常不能对“重要事实的真正纠纷”或“涉及主观意图的案件”采用简易判决。

3.直接判决制度

直接判决是指根据庭审时当事人提供的证据，若没有重大的事实纠纷，且法官认为理性人只能得出一个结论，就可绕过陪审团的事实认定环节，直接作出裁决。

4.撤销诉讼制度

美国的撤诉制度严格限制当事人的再行起诉权。原告在美国联邦法院或者州法院撤诉后（含自愿撤销诉讼与法院强令撤销诉讼），其实体请求权即为消灭，不得再次提起诉讼，除非法院在其撤销命令中做出相反的规定。这种消灭实体权利的制度效力，可以有效地避免重复诉讼、消极诉讼，从源头上分流部分案件。

（二）英国的繁简分流机制

1999年生效的英国《民事诉讼规则》详细规定了案件管理制度，即基于案件的标的额、复杂性以及重要性等因素，选择相应的诉讼程序，包括小额索赔程序、快捷程序、多极程序三种。③参见齐树洁、冷根源：《英国〈民事诉讼规则（1998）〉述评》，载《法学家》2001年第1期。英国的案件管理制度突出特点为：其一，区分程序法官与审理法官，由前者专职负责案件的分配与管理；其二，规定了较详细的司法程序适用标准。

首先，在法官的职权分配上，英国在民事司法改革中加强了法官对诉讼进程的案件管理权，尤其是对案件的审前管理。英国法院将法官区分为程序法官和审理法官两类，前者负责在审前程序中的案件分配和案件管理工作。专职负责案件分流的程序法官提高了司法程序适用的精准度。

其次，在程序的适用标准上，英国《民事诉讼规则》第368条第1款详细规定了案件分配需考虑的因素，程序法官根据上述要素将案件分配，由简到繁分别适用小额索赔程序、快捷程序、多极程序。小额索赔程序通常适用于与消费争议、事故诉讼、财产所有权纠纷以及出租人、承租人多数纠纷（除房屋占有纠纷之外）有关的案件，其不允许当事人反诉，原则上亦不准许上诉。快捷程序比小额索赔程序略微复杂，其需要进行一定的审前准备且可能涉及二个（仅限二个）专业领域。程序法官对不适用小额索赔程序和快捷程序的诉讼，皆分配适用多极程序，在多极程序中，法官在各个诉讼阶段都能适当地介入到当事人之间，以有效地组织、推动诉讼程序的进行。

（三）德国的繁简分流机制

早在1877年的德国《民事诉讼法》和德国《法院组织法》中，就已经确立了由初级法院和州法院共同管辖一审民事案件，并以诉讼标的额和案件性质作为程序的分流标准。一战后，经济危机催生的强制仲裁程序逐步演变成小额诉讼程序，这种灵活、快捷的程序最终于1990年被纳入德国《民事诉讼法》第495a条。至此，德国形成了由州法院程序、普通初级法院程序、小额诉讼程序三个层次组成的民事繁简分流机制，有效地实现了案件的合理分流。

德国现阶段采用“诉讼标的额+案由列举”的方式区分适用州法院程序和初级法院程序，通过上述标准实现对民事案件的第一层繁简分流。如德国《法院组织法》第23条明确了初级法院的管辖范围，即诉讼标的额不超过5000欧元，案由为房屋租赁纠纷、住宅所有权纠纷的案件受初级法院之管辖。为进一步实现案件的繁简分流，德国《民事诉讼法》又引入了小额诉讼程序，并规定其适用的标的额为不高于1200马克。通过程序的简化和加速，小额诉讼制度成功地将低额民事案件从普通初级法院中进一步分流。

（四）日本的繁简分流机制

据统计，在2009年至2012年间，日本法官年人均结案在1300件至1600件之间。①参见高魁：《日本法官办案效率管窥》，载《人民司法》2015年第1期。日本法官人均结案率高的一个重要原因是在家庭裁判所、地方裁判所等普通裁判所之外，设立了简易裁判所，通过一种亲民的简易程序迅速解决小额、轻微案件，其在案件分流过程中发挥了巨大作用。此外，票据及支票诉讼程序、督促程序、小额诉讼程序等略式诉讼程序，在实践中也得到广泛运用。

1.简易裁判所

日本的简易裁判所中法官的办案效率远高于普通裁判所，原因有二：一是非诉案件所占比例较高，简易裁判所受理的案件中非诉事件占比约55%，该类案件大都由司法辅助人员处理，法官得以集中精力处理诉讼案件；二是简易裁判所的诉讼审理程序比较简便快捷，当事人与法院的诉讼行为均在一定程度上有所简化。

2.略式诉讼程序

日本的略式诉讼程序是指与普通诉讼程序相比，其审理程序在某些方面被省略，在此基础上做出大致裁判的程序，其包含以下三种：

（1）票据及支票诉讼程序

该程序最大的特色在于证据原则上只限于书证，且书证只限于当事人自己持有的任意提出的文书。程序一审终审，当事人对判决不服只能提出异议，申请转为普通程序继续审理，不能上诉。②参见［日］新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第679-683页。

（2）督促程序

即当债务人对一定数量的金钱及其他替代物给付请求权不持争议时，通过比普通程序更为简易、迅速的方式确定债权的程序。督促程序在日本的司法实践中运用频率相当高。若债务人提出异议，则督促程序根据其要求转为普通诉讼或票据、支票诉讼，从这个角度上讲，督促程序是普通程序的先行程序。①参见［日］新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第690-693页。

（3）小额诉讼程序

日本小额诉讼程序是指基于双方当事人的选择，对60万日元以下的金钱支付请求，由简易裁判所通过一次期日审结并立即判决的一种程序。小额诉讼程序禁止当事人反诉，审理上十分简便，原则上经过一次审理就应作出判决，当事人不服判决的，只能提出异议，不能上诉。日本设置专职司法人员负责案件甄别并帮助当事人对是否利用小额诉讼程序做出选择。此外，还设立小额诉讼程序帮助中心向当事人提供指导。

综上，不难发现美国、英国、德国和日本在繁简分流的司法工作中存在诸多共通之处。第一，关于繁简分流的理念价值具有一致性，“低成本、高效率”是设计繁简分流机制所遵循的价值理念；第二，关于繁简分流的改革领域具有“案件、人力、技术、管理”的多元性，绝大多数国家都对辅助案件分流的技术、管理问题予以充分重视；第三，关于繁简分流的界定标准具有共性。各国均加强了法官对诉讼进程的案件管理权，在案件繁简的界定标准上，诉讼标的、案件性质、复杂程度是三大共同元素。第四，个案判断的影响因素不尽相同，繁简界定呈现动态性。

四、我国民事案件繁简分流机制的有效建构

民事案件的繁简分流具体可以分为三个层次：第一层次指诉讼程序的繁简分流，不同案件分别适用不同审理程序，实现简案快审、繁案精审；第二层次指纠纷解决方式的繁简分流，既包括诉内的不同程序，又包括诉外的多元化解；第三层次指整个司法系统的繁简分流，不仅包括诉内诉外的繁简分流，还包括司法资源的优化分配。②参见李少平主编：《〈最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见〉读本》，人民法院出版社2016年版，第412页。相应地，对于法院案件繁简分流制度体系的建构，也应从三个层次着手：首先，建构合理的繁简分流标准；其次，完善诉内、诉外的多元化纠纷解决机制；最后，优化配置审判资源。以下主要对前两层次的繁简分流机制建构展开对策分析。

（一）明确案件繁简分流的标准

一个案件成为简案的原由可以是案件事实、法律关系、争议标的等其中一种或者多种情形的组合。案件的千差万别，导致繁简分流的标准也难以统一固定。结合域外国家的繁简分流标准与我国实际，就标的额、案件类型、案由、当事人选择四项标准要素进行分析，以期为地区法院的繁简分流工作提供借鉴和参照。

1.标的额

争议标的额是展露于纠纷最外部、最清晰的表象，是判断民事案件繁简程度的最直观、最便捷之标准。我国《民诉法》第162条为小额诉讼程序提供了标的额标准，此外实践中还有很多标的额较小、权利义务清楚的案件可以适用简易程序。由于现行法律未对适用简易程序或普通程序的标的额进行设定，因而实践中地方法院根据自身情况进行了探索，例如深圳市各基层法院对于标的额20万元以下的给付之诉实行“门诊式”、“要素式”审判集中裁决；深圳市宝安区法院还规定，法官可在标的额2000万以下的案件中挑选简案进行审理。

标的额的设定必须兼具稳定性与灵活性、统一性与差异性，需综合参考地区经济发展水平、工资收入、案件平均标的额等因素。各地法院在设定简易程序或速裁程序的适用范围时，需结合本地经济发展水平以及案件受理情况，根据二八原理确定简单案件与复杂案件的标的额标准，并在确定标准后不断地检验和修正。

2.案件类型

实行案件繁简分流，离不开专业化审判，即对于数量较为集中的类型化案件，交由专业的审判庭室或审判团队来审理。同类型案件在事实认定、法律适用方面具有很多共同特点，专业化审判团队集中审理，可以快速形成审判经验，集中解决问题，提高审判效率，同时也有利于发挥法官专长，做到专业对口，裁判尺度统一、实现同案同判。

湖南省长沙县法院在实践中逐步形成了符合基层司法实际的类案审理模式，对案件数量较为集中的几大类案件实行集中审理。结合案件受理情况及特点，设立了家事审判法庭、知识产权法庭、土地房屋征收综合审判庭、交通事故巡回法庭等专业化审判法庭，并根据机构设置与法官专长，对案件的管辖及审理进行调整。此种方式能使各审理团队集中精力办理某一类或几类案件，呈现出集中、专业化趋势，有效地提高了法院的审判质效，值得借鉴。

3.民事案由

“繁简分流理论的实践落脚点在于民事纠纷的类型化处理”，①张海燕：《法院“案多人少”的应对困境及其出路——以民事案件为中心的分析》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2018年第2期。案由是立案阶段民事纠纷类型的最直接体现，因而以案由作为繁简分流之突破口具有理论上的正当性。具言之，案由在繁简分流之标准中可发挥如下作用：其一，法院可通过大数据方式，对各种案由之繁简进行类型化、系统化分析，进一步划定民事案件繁简分流的“细耕”领域；其二，在标的额无涉的非金钱诉讼案件中，法院需着重考虑案由要素，确定非金钱诉讼案件的繁简并据之选择合适的诉内程序。在代表人诉讼、证券诉讼、环境污染、反垄断诉讼等领域，不宜采取简易程序。②参见傅郁林：《繁简分流与程序保障》，载《法学研究》2003年第1期。

4.当事人合意

《民诉法》第13条第2款明确规定当事人有权在法律规定范围内处分自己诉讼权利。在不违反法律规定的前提下，若当事人双方皆书面同意法院将纠纷纳入简单案件，可以认为当事人通过行使程序选择权放弃普通程序中的某些程序权利，法院应当予以尊重，适用简易程序审理。因此，当事人合意是影响案件繁简转化的一个重要因素。

综上所述，笔者认为可以如下标准判断民事案件之繁简：首先，法院受理案件后需查明各方当事人是否有选择简易程序、督促程序、小额诉讼程序之合意，若当事人间有合意且不违反法律之规定，法院应尊重当事人的选择；其次，在金钱诉讼案件中若当事人未达成合意，法院可以诉讼标的额为主、综合考虑案由要素，并结合自身的类案审判经验确定繁简分流之标准；第三，对无标的额的非金钱诉讼案件，法院应重考虑案由、案件类型以具体判断案件之繁简。

（二）规范诉内程序的运作

1.突出简易程序的差异化适用

为有效实现案件的繁简分流，提高司法办案效率，确有必要对简易程序与普通程序的适用进行差异化区分。针对我国实践中简易程序与普通程序差异渐小的问题，可从以下两方面着手解决。

（1）简化简易程序的审理

首先，改变当前依普通程序审理简易案件的庭审模式。实践中，导致简易程序不简单的原因有二：其一，一审法院担心简易案件中的程序简化会成为案件被发回重审的理由；其二，法官已习惯普通程序的操作流程，对简易案件不加区分。对于前一问题，法院需从内部培训入手，纠正偏见。对于后者，可以从法官的职业化建设入手，“实现法院工作人员分类管理，合理配置审判力量，根据案件的不同类型确定审理类型化案件的专业审判组织”。①周维明：《推进案件繁简分流 优化司法资源配置》，载《人民法院报》2016年9月15日，第1版。

其次，简化制作简易程序中的相关文书。简单案件可以使用令状式、要素式、表格式等简式裁判文书，简化说理。简易程序中的法律文书签发可放权给独任法官，鼓励采用格式化法律文书。此外，简易案件中的判决书叙事说理部分应当简明扼要，当庭宣读的裁判文书可进一步适当简化。此外，在当庭即时履行的案件中，经各方当事人同意，可在法庭笔录中记录相关情况后不再出具裁判文书。

再次，严格限定简易程序向普通程序转化的条件。《民诉法》和《民诉法解释》规定从简易程序转换为普通程序的标准为“案件复杂”，但这一标准主观性较强，给法官的随意转换提供了较大的解释空间。笔者认为，通过严格限定简易程序向普通程序转化的条件，能够迫使法官依法积极简化程序，及时审结案件，进而提高简易程序与普通程序的差异幅度。具体而言，笔者建议在第一次庭审结束后设定5天到15天的程序转换申请期，法官逾期不提出申请的，不能转入普通程序；在审限内无法审结的简易案件，只能作为超审限的案件进行处理。

（2）注重普通程序中合议庭的合议

当前合议庭合而不议的问题，严重影响了普通程序对诉讼当事人的程序权利保障，使普通程序呈简化趋势。事实上，合议庭合而不议的根本原因在于我国的案件承办人制度。由于案件的最后追责主要针对承办法官，合议庭的其他成员不会受到过多牵连，因而法官在非本人承办的案件中会保持相应克制，合议庭的功能被完全架空。笔者认为，合议庭功能异化的破解之道在于重建司法责任制实现合议庭成员的责任共担，无论是案件的事实和证据认定错误，还是裁判错误，均应追究合议庭集体责任，仅在法官对裁判结果发表异议并记载于合议笔录时免予担责。此外，主审法官应对签发文书等程序性事项错误承担主要责任。

2.激活督促程序的实践价值

督促程序在日本的良好运行，加速了日本民事案件的繁简分流。反观我国，该制度在实践中发挥的作用远不如预期。为有效分流案件、加快简单纠纷的审理，确有必要采取相关措施激活我国的督促程序，使其在实践中发挥应有的价值。

（1）坚持并完善形式审查

我国部分学者主张法院应对督促程序实行“形式审查”①参见王福华：《督促程序的现状与未来》，载《国家检察官学院学报》2014年第2期。，但也有学者担忧形式审查可能会给债务人滥用异议提供便利②参见周翠：《再论督促程序电子化改革的重点》，载《当代法学》2016年第6期。。从目前的司法实践看，督促程序支付令异议的滥用固然是需保持警惕的问题，但最大程度地鼓励债权人选择督促程序才法院工作的重中之重。激活督促程序，首先要鼓励债权人选择督促程序，而形式审查能为督促程序“开源”，使得更多案件进入督促程序。

在确定法院形式审查的基本思路之后，本文认为还可从以下方面具体完善督促程序的形式审查：首先，对当事人提交的无关形式审查的证据予以退回，债权人的申请具备“可执行性”和“可辨识性”标准即可；其次，形式审查工作不需法官进行，可由司法辅助人员负责，以节约有限的司法资源；再次，推动督促程序的电子化。督促程序电子化审查已在德国、奥地利、法国、瑞士等国取得了减轻司法负担、优化司法资源配置的显著效果。③参见周翠：《电子督促程序：价值取向与制度设计》，载《华东政法大学学报》2011年第2期。比较而言，我国具备实行电子督促程序的经济条件，且在电子支付方面具有较大优势。

（2）增设费用承担规则

目前我国对于债务人向法院提出异议后费用分担的规定并不完善，督促程序转入诉讼程序后，债务人若败诉，仅需承担诉讼费用，因此提出支付令异议对债务人有益无损，而债权人因适用督促程序支出的成本并不能得到补偿，还会增添相应的时间和机会成本。④参见张海燕：《督促程序的休眠与激活》，载《清华法学》2018年第4期。权利义务的不均衡使得理性债权人本能地排斥督促程序之适用。最高人民法院关注到了该问题并在《意见》第22条⑤该条内容为“充分发挥诉讼费用、律师费用调节当事人诉讼行为的杠杆作用，促使当事人选择适当方式解决纠纷。当事人存在滥用诉讼权利、拖延承担诉讼义务等明显不当行为，造成诉讼对方或第三人直接损失的，人民法院可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。”为该费用承担规则之完善提供了规范依据。有鉴于此，笔者主张如果督促程序因债务人异议转入诉讼程序后债务人最终败诉，则债务人应承担因其异议而增加的全部后续费用。即除案件诉讼费用（包括督促程序中债权人缴纳的支付令申请费）外，败诉债务人还需承担转入诉讼程序后债权人支付的律师费、交通费、住宿费和误工费等必要费用。

3.发挥小额诉讼程序的应有功能

小额诉讼程序作为“简易程序中的简易程序”是我国实现繁简分流不可或缺的路径之一。参照美国小额诉讼程序的有益经验并结合我国司法实际，本文认为具体可从以下五方面解决小额诉讼之功能被搁置的问题。

（1）建立专门的小额诉讼法庭

小额诉讼案件的审理难度及标的额显著程度都明显低于其他案件，通过设立专门的小额诉讼法庭或将小额诉讼程序内置于简易法庭之中，由专门机构和专业司法人员对案件进行审理，将促进法官积极地适用小额诉讼程序，有效提升小额诉讼在实践中的接受程度和利用率。

（2）推行强制适用与选择适用相结合

鉴于简易程序、督促程序未充分发挥案件分流的作用，若将小额诉讼程序的适用选择权交给当事人，则小额诉讼程序的闲置亦将成必然。因而，为有效解决“案多人少”问题，本文认为原则上应对符合标准的民事案件强制适用小额诉讼程序，原因有二：第一，我国《民诉法》第162条规定，符合小额诉讼适用条件的一审终审。从制度的功能定位来看，此处立法的原意应是对符合条件的案件强制适用小额诉讼程序；从法理上来看，较小的诉讼标的额使得当事人只能获得小额诉讼的程序保障，因而将程序的启动权交由当事人并不可取。第二，考虑到当下小额诉讼程序被基层法院搁置的现实，强制适用的启动模式能在最短的时间内改变小额诉讼的闲置处境。

但实践中不可忽视的问题是，小额诉讼程序相较于简易程序多了案件标的额这一程序适用标准，从而将一些案情简单但标的额较大，且双方当事人有快捷审理需求的案件排除在小额诉讼程序之外。仅认可法院的强制适用却排除简单案件中当事人的选择适用，显得过于僵化。因此笔者认为对一些案件情节简单，事实清楚，权利义务关系明确，争议不大的案件，可以允许诉讼当事人合议启动小额诉讼程序。

（3）保障当事人的程序异议权

对符合标准的案件强制适用小额诉讼程序并不意味着当事人没有程序异议权，程序的简便快捷不能成为剥夺当事人程序性权利的理由，这一点已为我国《民诉法解释》第279、280、281条所体现。因此法院需要通过内部考评机制等方式，切实保障当事人的程序异议权，进而打通小额诉讼程序与其他程序间的转换路径，为小额诉讼一审终审的程序设置提供正当性论证。

（4）注重小额诉讼中的调解先行

对于小额诉讼调解先行的作法，范愉教授给予了充分的肯定，“在顶层设计和立法相对滞后的背景下，司法机关的实践创新往往能够起到补偏救弊的作用，并为诉讼程序的完善和立法积累经验。例如，很多基层法院针对小额诉讼程序在制度设计中的问题，通过调裁结合的改造，在速裁程序中强调调解优先，使绝大多数案件做到调解结案，从而规避了一审终审潜在的风险及其他制度设计的弊端。”①范愉：《繁简分流：优化司法资源配置的新路径》，载《人民法院报》2016年9月14日，第2版。笔者认为，调解优先的方法应进一步规范调解与小额诉讼的衔接，当案件由立案庭转入审判庭后，小额诉讼程序的法官应对调解给予更多的关注，实行调解前置，在尊重当事人意愿的基础上尽力促成调解的达成。在小额诉讼案件审理过程中，可不区分调解与审判阶段，将二者合一，根据案情及当事人的争议情况，决定采用调解、判决等结案方式。

（5）优化小额诉讼的运行程序

对于小额诉讼程序的完善，必须以提高小额诉讼程序与简易程序、普通程序的差异幅度为方向。法院应当在实践经验的基础上，结合案件类型对小额诉讼的立案、排期、送达、调解、审理等各个环节进一步优化，例如可以根据法院审理案件的质量水平决定小额诉讼案件是否必须一次开庭且当庭宣判。同时，在特殊案件中可适当调整小额诉讼程序的审结期限，防止因盲目追求小额案件的快审快结导致法院审判质量的下降。

4.完善诉内程序的配套制度

（1）着力解决“送达难”问题

“送达难”问题严重制约着简易程序的适用，对该问题的解决应坚持《意见》确立的思路，即通过积极拓展电子送达方式解决“送达难”现状，并充分利用通话记录、录音等方式确认简易送达的效力。此外，在公告送达方面，笔者同意当前学者的缩短公告送达期限的意见，“公告送达本质上是一种当被告有过错或因客观原因导致送达不能时，由被告承担不利后果的风险分配机制，故公告期的长短并非关键所在。相比于德国的公告期1个月、我国台湾地区的20天、日本的2周，我国规定60天显得多余，可缩短至1个月。”①陈杭平：《“职权主义”与“当事人主义”再考察：以“送达难”为中心》，载《中国法学》2014年第4期。简易程序与普通程序的适用存在一定的此消彼长关系，通过缩短公告送达的期限，可以提高单位时间内普通程序审结的案件量，进而为简易程序的适用提供更多的司法空间。

（2）推进电子化的案件排期系统

我国民事案件排期过长导致简易程序、小额诉讼程序无法适用，该问题根源归咎于法院“案多人少”现状，但通过优化排期方式仍可部分缓解燃眉之急。笔者所调研的H基层法院对案件排期系统进行了电子化改造，取得了良好成效，值得其他法院借鉴学习。H法院建立了“排期开庭在线预选系统”，在被告到庭领取诉讼文书时，允许其在系统中自行选择开庭日期，该日期经原告同意即被锁定并同步更新，法官可以即时查询相关案件的开庭排期时间。此种排期方式既实现了信息同步共享，又避免了法官开庭时间冲突，同时在一定程度上给予被告选择权，缓解其消极抵抗情绪。

（3）加大对法院的财力人力投入

在法院的财力投入方面，可以当前法院省级统管的改革为契机，逐步加大对基层法院相关庭室、传输设备等硬件设施的投入，解除硬件资源不足对简单程序的制约。但在人力资源方面，受当前员额制改革的影响，法院编制在可预见的期间内很难有大幅提升，法院人力不足的问题必须另谋路径解决。

笔者支持“解构现行立法合议制与普通程序捆绑、独任制与简易程序捆绑的等式性的立法模式，在普通程序中有条件地扩大独任制的适用范围”②蔡彦敏：《断裂与修正：我国民事审判组织之嬗变》，载《政法论坛》2014年第2期。。即以程序多样性和价值多元化为指导理念，依据案件性质和类型扩大独任制的适用范围，并通过细化简易程序之适用范围、加强普通程序之规范化和专业化程度，来真正实现繁简分流、程序分类的目标。①参见潘剑锋：《中国民事审判程序体系之科学化革新——对我国民事程序及其相互关系的反思》，载《政法论坛》2012年第5期。这样的调整既能极大地减轻法官负担，又可有效地缓解案多人少的问题，且与两大法系一审程序以独任制为主的现状相吻合。

（4）组建专业的速裁团队

为实现简单案件的快审快结，除设立专门的诉讼法庭外，还可以参考济南市历城区人民法院的做法，组建并完善专业的速裁团队。自2019年11月以来，结合“两个一站式”建设工作的推进，民事诉讼程序繁简分流改革试点以及山东高院关于专业化人民法庭、类案专办的要求，该院对民事速裁工作作出调整，在立案庭设4个速裁团队，主要审理房屋卖卖、物业纠纷、婚姻家事等案件，在刑庭设1个速裁团队，主要审理危险驾驶、认罪认罚类案件，在2处专业化人民法庭东郊法庭和鲍山法庭分别设立金融、交通事故案件速裁团队，为方便距离法院较远、地域辽阔的济南南部山区群众的诉讼需求，在仲宫法庭设立1个速裁团队，8个团队均兼具诉调、速裁、快审职能，配备专职调解助理，与选聘的调解组织与调解员一同加大诉前调解与诉调对接工作力度，在诉前即充分了解案情和做好鉴定等必要准备工作，不仅使大量案件化解在诉前，且对需要进入诉讼的案件进行“筛选”，在案由+标的进行繁简分流的基础上，再根据诉调阶段的反馈进一步深化，通过这种全方位、多层次、递进式的“筛选”，基本实现了符合试点方案要求的小额程序及简易程序案件应立尽立，突出程序由简入繁的必要性，使繁简分流更加全面和精准。该院还借鉴民事诉讼案件繁简分流经验，在执行局设立1个快执团队，2019年该团队结案1024件。今年，该院将快执团队由1个扩充为3个，以审判案由+标的+网络查控结果为参考，对执行案件进行全面繁简分流。

（5）建立完善的诉讼服务体系

法院应依托网络信息技术，建立完善的线上诉讼服务体系。通过智慧法院、线上调解等现代化的智能方式，促进民事纠纷的诉前化解。济南市历城区人民法院的一体化诉讼服务体系有诸多值得借鉴之处：其一，建设一体化业务平台。该院设置了导诉分流、登记立案、诉调对接等13个服务窗口，首创具有著作权的“一案一群智慧诉服体系”和微信缴费方式。其二，通过电子化智能方式，为群众提供便利。在山东省率先推出“24小时法院”，通过智能终端为群众提供立案登记、材料转收等自助服务，此外还设立了“法援在线”、老年人维权等平台、让弱势群体在司法程序中感受到温度。

（三）注重诉外多元化的纠纷解决方式

诉外的多元化纠纷解决是实现诉内案件繁简分流的重要前提，多元化纠纷解决机制既能阻挡过多案件涌入法院，又能促进各方友好协商彻底地化解纠纷，实现最优社会效果。此外，多元化纠纷解决机制的建立还有利于“改善诉讼的对抗与零和处理模式，促进社会自治及行政监管与服务机制的发展、培养社会主体形成协商、高效、自治、自主解决纠纷的文化和善治格局。”①范愉：《繁简分流：优化司法资源配置的新路径》，载《人民法院报》2016年9月14日，第2版。多元化纠纷解决机制的完善既需要从转变国家治理体系的视角强化纠纷资源系统性整合的顶层设计，也应从具体的制度和程序入手，根据纠纷的类型建立专门性的制度和程序，②参见张润：《论法院“案多人少”与民事案件管理改革》，载《司法改革评论》2018年第1期。对我国法院一审民事案件结案方式的大样本分析足以证明审前程序分流案件的巨大潜力，因此有必要从扩大强制调解前置程序的适用范围、对审前程序进行实质化改造等角度入手，提升多元化纠纷解决效果③约25%—45%左右的案件可通过审前程序实现撤诉或调解结案。参见张海燕：《法院“案多人少”的应对困境及其出路——以民事案件为中心的分析》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2018年第2期。。

实践中，已有法院从明晰和解、调解、行政处理、仲裁及诉讼间的关系入手，构建起逻辑层次鲜明的排列组合体系。济南市历城区人民法院在实践中建立了“多元化解＋速裁”模式，首先，该院高度重视多元化的纠纷解决方式，强调多元化解先行；积极开展“无讼社区”建设，将大量矛盾化解在诉前、诉中及诉后。其次，对无法通过和解、调节等多元方式化解的纠纷，及时推进诉调对接。该院设立了3个速裁团队，这些团队在2018年快速审结了3044件事实清楚、争议不大的案件，占该院当年民商事结案的28%。此外，在诉裁过程中，强调裁判的社会效果。通过积极引入司法社工参与家事审判，使家事纠纷得以温情、细致、准确处理；在山东省率先实施少年审判圆桌席位改革，保护未成年人合法权益；该院还通过建立诉非衔接的纠纷多元化解机制，有效地实现了多层次、多渠道、有效果地化解纠纷。

总体而言，诉讼内的繁简分流机制改革重在精准匹配诉讼程序，激活程序适用，实现分流效果；诉讼外的多元化纠纷解决机制则旨在从社会治理和社会整体正义实现的角度优化配置司法资源，二者并行方能形成合力。

结 语

《意见》、《试点方案》吸纳了法院在繁简分流工作中的有益经验，从宏观层面对繁简分流机制进行了多层次、体系化的建构，具有一定的先导性，值得肯定。但上述规定未区分法院在繁简分流工作中的主次顺序，缺乏对诉内重要分流程序的现状反思。事实上，法院繁简分流工作的顺利进行，重点便在于理顺简易程序、督促程序、小额诉讼程序中的具体问题并构建合理的解决思路。笔者以构架科学合理的繁简分流标准为起点，通过激活诉讼内的简易程序、督促程序及小额诉讼程序来有效地实现法院内的案件分流；同时，注重诉讼外多元化的纠纷解决方式，将诸多纷争在法院外解决，以缓解“案多人少”的司法压力。