令狐克鸿

(贵阳市森林资源管理站，贵州 贵阳 550002)

1 引言

森林公园是指森林景观优美，自然景观和人文景观集中，具有一定规模和质量的森林风景资源和环境条件，可以开展森林旅游，并按法定程序申报批准的森林地域[1,2]。森林公园是保护森林风景资源及生物多样性的重要阵地，是弘扬森林生态文化的重要平台，是开展森林旅游的重要载体[3]。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，要求到 2025 年，完成自然保护地整合归并优化，初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系[4]。森林公园的发展有效地促进了自然保护事业的发展，成为人们回归自然、亲近自然与户外休闲旅游的理想场所，受到越来越多的关注和游客们的喜爱[5]。贵阳市位于贵州省中部，地处云贵高原的东斜坡上，跨长江流域乌江水系与珠江流域红水河水系，生态区位极为重要，生态环境良好但较为脆弱，全市森林公园多数依托良好的森林风景资源建立。森林公园作为自然保护地中自然公园的重要组成部分，对其现状和在建设管理中存在的相关问题进行调查研究，旨在提高贵阳市森林公园管理水平，以期使森林公园实现可持续发展。

2 贵阳市森林公园概况

2.1 森林公园基本情况

根据贵州省林业局提供的自然保护地数据，截至2019年12月底，贵阳市已批建森林公园11处，总面积16347.69 hm2，占全市国土面积的2.08%，占全市自然保护地面积的11.79%。其中，国家级森林公园1处，面积1294.21 hm2，占全市自然保护地面积的0.93%；省级森林公园10处，面积15053.48 hm2，占全市自然保护地面积的10.85%。森林公园分布较均衡，全市10个区(市、县)均有森林公园分布，其中乌当区分布最多，有森林公园3处。全市森林公园中面积最大的是息烽温泉省级森林公园，面积为3554.35 hm2；面积最小的是贵阳市登高云山省级森林公园，面积为284.4 hm2。

2.2 森林公园主要保护对象

贵阳市森林公园保护对象类型丰富多样，包括森林、草地、竹类、古银杏树群、岩溶天然植被、喀斯特峰丛、溶洞瀑布等自然生态景观，以及包括水库、湖泊、古驿道、地母洞历史文化遗迹、民俗文化、佛教文化、革命教育基地等水域风光和地文景观。

2.3 森林公园建设历史沿革

1993年5月，原贵州省林业厅批准建立贵州云关山省级森林公园；1994年8月，原贵州省林业厅批准建立息烽温泉省级森林公园；1997年5月，原贵州省林业厅批准建立贵阳长坡岭森林公园(省级)，2001年11月，原国家林业局批准贵阳长坡岭森林公园升级为国家级森林公园；2001年1月，原贵州省林业厅批准建立贵阳市鹿冲关省级森林公园；2001年7月，原贵州省林业厅批准建立贵州景阳省级森林公园；2005年11月，原贵阳市林业绿化局批准建立开阳县二重山森林公园(县级)，2016年8月，原贵州省林业厅批复开阳县二重山森林公园升级为省级森林公园；2010年12月，原贵州省林业厅批准建立乌当区盘龙山省级森林公园；2016年8月，原贵州省林业厅批复建立贵阳市登高云山省级森林公园、清镇市黔中竹海省级森林公园、乌当区羊昌黄连省级森林公园、开阳县云顶山省级森林公园。全市11处森林公园中，除乌当区羊昌黄连省级森林公园和息烽温泉省级森林公园外，其余9处森林公园均是依托国有林场的基本上建立的。

2.4 森林公园管理现状

贵阳市11处森林公园中，由省级林业主管部门管理的森林公园有两处，即贵州云关山省级森林公园和贵州景阳省级森林公园；由市级林业主管部门管理的森林公园有3处，即贵阳长坡岭国家森林公园、贵阳市鹿冲关省级森林公园和贵阳市登高云山省级森林公园，其余6处森林公园均由各区县林业主管部门进行管理。

2.5 森林公园主要建设成效

(1)生态知识得到有效传播。森林公园是贵阳市自然保护地的一种重要类型，依托良好的森林风景资源、丰富的物种资源为人们了解森林、认识生态、探索自然提供了良好的场所和条件，已成为建设生态文明，弘扬和传播生态文化的重要载体。如贵阳市登高云山省级森林公园和贵阳长坡岭国家森林公园等在科普宣教和森林体验方面取得了显著成效。

(2)综合效益得到持续发挥。在全市林业主管部门共同推动下，贵阳市森林公园在建设过程中生态效益得到有效发挥，经济效益逐步显现，社会效益持续攀升。如贵阳市鹿冲关省级森林公园、开阳县云顶山省级森林公园已成为全省建设多彩贵州的重要力量和实现森林覆盖率稳定增长的重要保障。

(3)居民休闲得到更多选择。以贵阳长坡岭国家森林公园、贵阳市登高云山省级森林公园等为代表的森林公园由于位于市区周边或近郊，区位优势明显、基础设施建设比较完善、游览条件相对便利，已日益成为市民休闲出行的首选。

3 存在的问题

3.1 管理机构不健全和专业人才缺乏

贵阳市11处森林公园均尚未设立专门的管理机构和落实人员编制，其中9处是在国有林场加挂森林公园牌子实行“一套人马，两块牌子”进行管理，2处无管理机构和人员，为“代管”状态，导致森林公园得不到有效管理和良好发展。森林公园管理专业人才缺乏，从事森林公园建设管理的大多是林业相关专业人员，对森林公园建设、管理和发展等方面存在观念落后、市场分析不足、服务水平不高等问题，限制了森林公园的长远发展。

3.2 公共基础设施相对薄弱

由于区位、资源、资金以及森林公园建设起步较晚等原因，部分森林公园公共基础设施比较薄弱，建设不够完善。全市未进行开发建设或开发建设程度较低的森林公园有6处，占全市总数的1/2以上。因多数森林公园没有独立经费预算，投入资金不能保障其保护、运行和管理需要，森林旅游设施、生态文化教育、硬件、软件等方面建设相对滞后。

3.3 与其它自然保护地交叉重叠较多

森林公园与其他自然保护地交叉重叠较多，全市有2处森林公园与3处其它自然保护地交叉重叠，全部与风景名胜区重叠，重叠面积3136.92 hm2，占全市森林公园总面积19.19%。

3.4 建设发展缺乏有效规划

部分森林公园建设和管理中，对总体规划的重要性认识不足，对强化总体规划权威性方面重视不够。有的森林公园未做总规或总规不合理未获得批复，既未实施建设也未进行有效管理，仅有一纸批文，如清镇市黔中竹海省级森林公园和乌当区羊昌黄连省级森林公园等。部分森林公园因规划不合理，无法正常指导森林公园建设和管理良性发展。全市森林公园的总体规划编制和实施情况不容乐观，除贵阳市登高云山省级森林公园外，其余森林公园均需编制或修编总体规划。

3.5 历史遗留问题较多

一是森林公园内普遍存在村寨、基本农田、耕地、人工商品林等，森林公园范围和当地村民的耕地、山林、居民住房相互交错，管理难度大；二是森林公园内原住民较多，生产生活对自然资源依赖度高，直接干扰破坏生态环境；三是部分森林公园内存在合法矿权，森林公园的生态保护和矿产的开发利用协调难度大，如开阳县二重山省级森林公园；四是部分森林公园内存在道路、水库等民生设施或扶贫、农业发展等公益性项目，森林公园与地方民生发展矛盾较大；五是部分森林公园内存在土地权属纠纷，村民或集体持有的20世纪80年代初林业三定时单方面填记的山林权证与森林公园存在争议，如开阳县二重山、贵州景阳省级森林公园等。

4 对策建议

4.1 完善管理体制

为进一步提升管理效能，建议加强森林公园管理机构建设，配齐人员编制，使人员队伍向专业化转变，实现“一个森林公园、一套机构、一块牌子”，不断扩大和完善公园管理能力。明确森林公园管理机构性质、职责、管理权限，避免出现代管、划而不管现象。将森林公园发展纳入地方国民经济与社会发展规划和地方生态文明建设的考核指标，增强地方政府建设森林公园的积极性。

4.2 科学设置规划

根据贵阳市森林公园生态系统特点和保护价值，打破因部门设置、资源分类、行政区划等因素，按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念对森林公园进行科学设置。强化森林公园总体规划权威性和指导性，综合考虑资源禀赋、利用条件、功能成效等因素，坚持“先规划后建设、没有规划不能建设”的原则，认真做好森林公园建设总体规划编制工作[3]。

4.3 加大资金投入

建议各级政府将森林公园建设、管护经费列入地方财政预算，保障基础设施、生态保护与建设和后期养护管理的资金投入，加大对森林公园生态教育和生态修复等公益性设施建设的投入。拓宽投资渠道，采取合资、合作、独资股份等方式，多渠道、多层次、多形式筹集资金投入公园建设，力争改善森林公园公共基础设施条件。

4.4 做好整合优化

以自然保护地整合优化工作为契机，对森林公园成立时范围边界区划随意、不规范、园内居民点或耕地较多、与采矿区重叠等情况，管理较为困难的森林公园，建议依法依规对森林公园范围进行优化调整，解决好森林公园与其它自然保护地交叉重叠等历史遗留问题。在优化调整时，要充分论证调进和调出区域森林风景资源情况，以确保森林公园资源品质。

4.5 预防化解矛盾

建议邀请专家学者科学评估森林公园内土地、原住民、工矿点、民生项目等对生态环境的影响，明确分类处置和管理要求，采取完善规划、调整范围、强化监管等方式妥善处理历史遗留问题[6]；森林公园规划建设要充分征求各部门及各利益相关者的需求和建议，从总体规划到具体地块要充分与生态保护红线及国土空间规划等进行衔接，有效预防新问题的产生。

4.6 做好引导宣传

森林公园以自然公园的形式纳入自然保护地体系后，各地对发展森林公园积极性不高。建议林业主管部门及社会媒体做好引导宣传，加大森林公园在唤起公众生态意识等方面的宣传力度，提高森林公园社会的知晓度，通过良好的经营、管理和建设换取社会的认可，让地方政府认识到森林公园的价值所在，增强地方政府建设发展森林公园的积极性。