马忠业

(张掖市肃南裕固族自治县草原工作站，甘肃 肃南 734400)

1 引言

2019年对于张掖市是具有重大意义的一年。习近平总书记在张掖考察时指出：祁连山生态环境保护由乱到治，大见成效。充分肯定了近年来祁连山生态环境整治工作。肃南县也因此以筑牢国家西部生态安全屏障、推动绿色转型高质量发展为主线,通过草原生态保护补奖政策及祁连山国家公园建立的实施，取得了显著性的效果。现就肃南县在治理草原生态恢复方面取得的成效、存在问题及对策探讨。

2 肃南县实施草原生态保护补奖政策的成效

(1)草原生态保护补奖政策普惠千家万户。肃南县位于祁连山中段北麓，是一个以牧为主的纯牧业县。从2011年起，中央财政每年安排专项资金，在甘肃等8个省区全面建立草原生态保护奖励机制，5年为一个补奖周期。至2020年肃南县已全面完成第一、二轮草原生态保护补奖政策各项工作任务。经省市核定，全县落实草原生态保护补奖政策面积2091.9万亩，其中：禁牧684.2万亩，草畜平衡1407.7万亩，核定牧户8323户，人工草地面积8.9万亩，涉及7乡(镇)4场25727人，补奖资金1.72亿元/年(其中禁牧补助资金7293.2万元、草畜平衡奖励资金1769.9万元、生产资料综合补贴413.8万元、牧草良种补贴89.2万元、农牧户人均保底资金7609.9万元)。草原补奖资金发放率达100%。

(2)以综合治理为契机，草地保护工作进一步加强。针对全县草原鼠虫危害严重和因草地退化而引起毒杂草蔓延的实际，坚持“以防为主，综合治理，突出效益”的方针，多途径争取治理经费、设备，同时积极协助相关项目实施单位共同加大草地“三害”的治理力度。一是累计完成草原防蝗面积达297.9万亩，防蝗效果达85%～90%，有效控制了蝗灾的危害蔓延。二是累计完成草原鼠害防控面积达305.4万亩，灭效达85%～97%。退化草原牧草补播20万亩。通过综合治理，有效减少了因鼠虫害而造成的牧草损失，进而使草地生态趋于良性循环。草原生物多样性不断丰富，固碳储氮、涵养水源能力明显增强。

(3)以结构调整为主线，草业开发加工利用有新突破。 在气候持续干旱，草场不断退化，草畜矛盾十分尖锐的严峻形势下，县委、县政府把大力发展草产业作为调整农牧业生产结构，增加农牧民经济收入和减轻天然草原压力的重要措施加以推进。“十三五”以来，在政府资金扶持和项目带动下，累计完成人工草地建植38万亩。通过牧草种植，年产青干草5000余万t，加大了饲草料的有效供给，从而有效缓解了草畜矛盾，减轻了天然草地的放牧压力。

(4)草原植被状况呈现出明显向好的趋势。通过草原生态保护补奖政策的实施，采取围栏封育、草地改良和合理利用等手段落实减畜任务11.23万个羊单位，有效控制了草地过牧行为，改善了牧草生长条件。据监测，肃南县禁牧区牧草平均高度从2016年的9.11 cm提高到2019年的14.9 cm，平均盖度从2016年的63.7%提高到2019年的70.3%，亩产草量从82.01 kg提高到103.35 kg，提高了20.6%，草群优质牧草比例上升到58%以上，草原生态得到逐步恢复，草原生态保护补奖政策效应得到充分凸显。

3 草原生态修复过程中存在的问题

(1)草原监测技术手段落后，公共服务能力薄弱。随着国家对生态保护重视，草原综合治理项目的增加，工作量大、面广、任务多，技术手段落后，致使退化草原修复治理技术、草原生态服务价值评估、草原常规监测和防控不能按时间节点完成，不能及时地向农牧民传达草原动态信息，更不能准确及时地向政府和上级业务主管部门提供科学的决策依据。

(2)生产生活方式与收入结构的改变，从传统放牧向现代畜牧业的转变缓慢。草原生态补奖机制的实施，促进了农牧民生产方式的改变。在补奖机制中，原有的放牧方式被改变，一部分牧民因禁牧而失去祖辈传下来的生存技能，仅靠奖补资金度日；另一部分牧民在平衡区采取以季节性放牧为主，舍饲圈养为辅，既享受草原奖补资金，又有牲畜带来丰厚的收入。因此，致使禁牧的牧民思想不稳定，要求放牧的呼声强烈，借牧、偷牧时有发生。

(3)缺乏完善的生态补奖机制，使机制的实施不顺畅。国家对于禁牧草原奖补资金与牧民实际放牧带来的经济利益不对应。尤其是人口多、草场小的牧户奖补资金更少，导致牧民不愿意参与到草原生态补奖措施中去，致使机制的实施不彻底。此外，在奖补资金的发放上，不能和禁牧制度挂钩，奖罚措施不力。

(4)草原保护管理队伍薄弱，各项制度需要进一步完善。肃南县草原工作站承担着全县2677.55万亩基本草原的保护工作。机构改制后，划归自然资源局，从原来的21人现核编为12人，每人每年平均将承担223万亩草原植被、生产能力及鼠虫灾害的调查、监测和防控工作。同时，根据草原监测结果，要进一步完善、制定相关保护草原制度和管理办法，草原保护未能步入依法依规建设的轨道。

4 加强草原生态修复的具体对策

4.1 强化科技创新，不断提升草原科技支撑能力

通过自然修复为主，适当人工干预为辅的生态工程措施，积极争取启动草原重大项目支撑力度，增加草原科技投入，尽快在退化草原修复治理技术、草原生态服务价值评估、草原生态系统演替机理等方面取得突破。加强乡土草品种选育、草种生产、天然草原植被恢复、人工草地建设、鼠虫害治理等关键技术和装备的推广，全面提升草原保护修复科技支撑能力。

4.2 加大生态修复项目投入，不断提升农牧民转移安置力度

充分依托项目资金，在加强基础设施建设的同时，提高奖补资金幅度，加大禁牧、休牧的补贴范围，积极实施好山水林田湖草等草原生态保护工程项目，通过吸纳农牧民参与草原生态保护建设、开展草原生态旅游等，增加农牧民收入，妥善安置区域内牧民生产、生活，有效改善牧民的放牧条件，减轻天然草地放牧压力，促进传统畜牧业向舍饲半舍饲的现代畜牧业转变。

4.3 加强草原监测，不断提升草原生态功能

草原既有重要的生态功能，也有重要的生产功能。在初步摸清草原分布、面积、权属的基础上，利用天空地一体化技术，进一步深化细化草原调查监测工作，做到每一块草原都建立一套档案资料，以满足专业化精细化管理的需要，强化草原保护修复技术的集成创新与推广应用。同时要把传统放牧经验与无人机、大数据等现代管理手段有机结合，指导农牧民科学、有序放牧。

4.4 整合资源力量，加强草原保护管理队伍建设

为更好地履行自然资源管理职责，加快构建草地自然资源统一调查监测评价体系，支撑自然资源管理，服务生态文明建设。进一步完善机构设置和力量整合,在原有草原监测队伍基础上，整合原有林业技术力量，形成合力，稳定和壮大基层草原管理和技术支撑队伍,提升草原部门监督管理和公共服务能力。

4.5 加大人工种草推广力度，确保草地畜牧业健康发展

引导广大群众扩大饲草料种植面积，加大围栏种草、人工和半人工草地建设的力度，有效增加饲草料供给，为发展舍饲畜牧业奠定基础。

4.6 促进人与自然和谐共生

自然是人类生存之本、发展之基。发展必须处理好人与自然关系，从无节制单向索取自然，转向有度有序利用自然，促进人与自然和谐共生。要把草原保护和合理利用作为生态保护的重要措施，对现有草原放牧等经营活动实施休牧轮牧制度，提高科学放牧水平和畜牧业生产效益、以保障草原生态安全、实现草畜平衡和草原资源永续利用。

5 结语

随着肃南县草原“十四五”规划的编制完成和即将实施第三轮草原生态补奖政策及祁连山国家公园的建立，为肃南县草原生态的修复助力前行，指明了方向。在前二轮的草原补奖政策中，虽然取得一定的成效，但还存在很多问题，只有把政府推动变为农牧民主动，使农牧民自愿建立起草原保护长效机制，才能从根本上保护草原，使草原逐渐趋向良性演替。