自然资源执法框架下法律责任的竞合问题

2020-11-26杨伯智

商品与质量 2020年14期

杨伯智

胶州市自然资源局山东胶州 266300

在原国土资源执法工作中，同一个违法行为同时违反多个行政法律规范如何处理，一直困扰着执法人员的实际执法工作，本轮机构改革后，自然资源部职责的“两个统一行使”，使这一问题显得更加突出。

1 机构改革后自然资源执法职责的内容

本轮机构改革后，新组建的自然资源部，职责有了较大的调整。自然资源执法从执法主体到执法内容都相应地发生了较大变化。一是原来分属不同部门的执法职责整合到自然资源部门。二是属于原国土资源部门的部分执法职责调整到其他部门。三是不同层级的自然资源部门的执法职责有所不同。自然资源部本级已没有海洋、林业和草原的执法职责。海洋资源开发利用的执法职责以及协调指导地方海上执法工作的职责由中国海警局履行；林业和草原的执法职责由国家林业和草原局履行。省一级多数也是由省级自然资源部门管理的林业和草原部门履行，市、县两级与省一级情况类似[1]。

2 自然资源执法队伍建设中存在的问题

各地自然资源执法虽取得显著成效，但是在队伍建设方面仍然面临一系列困难。当前自然资源部门实行的管理体制，客观上造成执法队伍的管理形成一种垂而不直的状态，在执法队伍建设中，人员编制和经费来源被地方政府控制，但是人事又是由上级自然资源部门控制，管辖权重叠，造成了队伍建设的滞后，并且越来越不适应经济社会发展新常态的要求。目前自然资源执法队伍存在四点突出问题：一是职能尚未厘清。机构改革后，执法机构、队伍之间职责范围不清，各市级执法队伍与县区执法队伍之间职能尚未理顺。同时，规划、林业等执法职能已划归自然资源部门，但是执法人员未随职能同时划转，造成工作衔接不顺。二是混编混岗问题突出。执法队伍人员混编混岗的情况较多，有些占用执法编制名额的人员从未在执法岗位上工作，有些一直在执法岗位工作的人员还不是执法队伍编制。三是执法队伍编制较少。因执法队伍为参照公务员管理单位，市编办对编制人员数额控制严格，所以执法队伍编制较少。以江苏淮安市为例，市本级和清江浦区、淮安区、淮阴区、洪泽区、市经济技术开发区、工业园区、苏淮高新区、生态新城8 个区(管委会)执法队伍一共只有85 个编制，严重不能满足执法工作需要。四是执法监督部门和其他部门轮岗交流较少。执法队伍由于一般均属于参照公务员管理编制，因此和其他部门岗位轮岗的机会很少[2]。很多自然资源执法人员在执法岗位都长期工作，长期承受执法工作压力，比较容易出现厌倦执法工作等问题。

3 解决法律责任竞合问题的原则与途径

3.1 法律责任竞合时法律适用的一般原则

一是自然资源部门与其他部门都具有行政处罚权的处理原则。一种情况是自然资源部门调查处理时，其他部门还没有进行调查处理、作出处罚决定；另一种情况是自然资源部门调查处理过程中，其他部门已经作出了行政处罚决定[3]。对第一种情况，自然资源部门先不用考虑其他部门的行政处罚权。对第二种情况，自然资源部门要按照以下原则进行处理：①不得处以两次以上罚款。②一般不再处以同种类的处罚。③对自然资源法律法规有规定，而其他部门没有设定行政处罚方式，自然资源部门要依法作出行政处罚决定。④再次处罚时要考虑已经处罚的情况。二是行政处罚权都在自然资源部门的处理原则。①不同的行政法律规范设定了不同的行政处罚方式，原则上要依据不同的行政法律规范都给予相应处罚。②不同行政法律规范设定了同种类的行政处罚方式，但处罚幅度不同时，一般处以较重的处罚。③在作出最终行政处罚决定之前，特别是涉及多种行政处罚方式时，要综合考虑违法的事实和情节，采取适当的处罚幅度，避免偏轻或偏重。

3.2 加强自然资源部门与相关部门的工作衔接

一是明确职责分工，清楚界定不同部门的执法职责。二是要与相关部门建立起常态化的沟通衔接工作机制。三是对其他部门尚未调查处理的违法行为，必要时，自然资源部门可与相关部门成立联合调查组，一起调查违法行为，一起研究违法定性，一起确定处罚事项，分别下发处罚决定，这样能更好地获得惩处和纠正违法行为的效果[4]。

3.3 加强自然资源系统内部的执法工作统筹

本轮机构改革后，一些其他部门的职责整合到自然资源系统，执法职责也随之整合。这种整合为有效解决以往一些法律责任竞合问题创造了有利条件，也有利于统一行政执法程序和法律适用的标准。但毕竟在自然资源系统内仍存在两个以上执法主体而且对同一个违法行为都具有行政处罚权的情况。因此，自然资源系统内部也需要加强执法方面的工作统筹，自然资源部门的执法机构与林业和草原部门的执法机构也要建立起常态化的执法衔接和配合机制。