肖源 钱春旭

昆明兴地农业科技咨询服务有限公司 云南昆明 650000

伴随着城镇化发展进程的加快，我国城市发展的建设用地逐渐扩大，在这样的发展背景下如何合理的利用有限的土地资源，促进城市规划与土地利用总体规划之间的协调发展就成为了推动城市建设的关键因素。因而为进一步合理的利用土地资源就需要在编制总体规划的过程中充分发挥出城镇规划对土地利用总体规划的调控作用，并结合二者的关系进行协调，从而提升土地利用率，优化土地资源配置。

1 城市规划与土地利用总体规划的定义

城市规划指的是利用发展的眼光对城市的布局进行合理规划，主要包括城市的经济结构、空间结构及社会结构的规划，规划的主体是片区性的城市区域；土地利用总体规划指的是国家以行政区域为单位来对未来一段时期内的土地利用进行总体规划，包括土地的性质及土地的开发等。从二者的定义来说，这二者既有区别，又有联系[1]。

2 调整土地利用规划的意义

现行管理体系将经济规划、土地规划交由不同机构进行负责，此方法的特征主要体现在两方面，分别是行政级别不隶属和编制各自为政。现有规划存在多种矛盾，具体表现为运作机制和工作目标存在冲突，即使以城乡发展空间固定为前提，各机构所制订的规划仍旧存在冲突，“多规合一”正是在此背景下被提出并得到推广的。现行法律明确规定，无论是建设范围还是建设规模，城乡规划、土地规划均具有一致性，另外还应与社会制定发展规划相契合。近几年，“多规合一”的价值逐渐显露，基于此对土地规划加以调整，要求有关人员以生态保护、城镇发展和农田保护为基础，确定土地利用方向，明确控制性指标并对各区域进行划分，只有这样才能使调整工作发挥其应有的作用

3 城市规划与土地利用总体规划的区别与联系

3.1 城市规划与土地利用总体规划的区别

（1）一方面是规划范围的不同。前者主要规划土地的用途，具体将土地分为农用土地、建设用土地以及未利用土地。而后者主要对市区、近郊以及城市行政区等区域进行复核城市建设与发展的规划。城市规划的对象是以城市区域为主体，一般都是包括主城区的规划及附近开发区的规划，它无法囊括城市行政区域内的所有规划内容，对于所属城市的农村经济发展，不在城市规划的范围内。土地利用总体规划是以行政区域为对象，进行土地的总体规划，一般是以省、市、县等进行土地规划，在这个总体规划中，主要确定土地的类别[2]。所以，从这二者在规划范围来看，其存在着局部与整体的关系，这也是二者需要协调规划的原因之一。

（2）另一方面是规划思路的不同。前者主要规划思路是依据上级关于永久基本农田、建设用地总规模以及净增耕地面积控制等设置的指标进行规划，着重对土地的控制。而后者主要综合分析城市的历史、地理、人文、经济等因素，结合当前城市发展的客观规律作出相关的规划设想，对于耕地与基本农田的保护方面则很少涉及，主要是结合城市的发展需求入手，以城市的发展建设为主。

（3）用于配置的参数不同。关于总体城市规划，统计数据不仅包括居住在建设区的非农业家庭的人口，而且还包括居住在城市中一年以上的人口。在土地利用总体规划中，城市居民主要指城市和城市地区的全体人口，但不包括其中的流动性。因此，城市总体规划和土地利用总体规划与城市人口规模略有不同。

3.2 城市规划与土地利用总体规划的关系

城市规划主要是整体规划与安排城市中基础建设与发展方向的过程，通过城市规划可以对各类用地面积与建设地点进行协调，满足城市的用地需求，并进一步对城市建设的流线管理进行协调，从而推进城市的发展。而土地利用总体规划则是根据国家社会经济可持续发展的要求，在特定区域内结合自然、社会环境以及经济条件等，规划与安排土地的开发与利用等内容，是国家有效管制土地用途的重要基础。从二者的关系来说，土地利用总体规划与城市规划在空间规划和地位上具有一定的从属关系。就前者来说，其更具全面性，是对行政区域内全部土地的利用与布局进行安排与规划的过程；而后者则具有一定的局部性，更着重对规划范围内建设用地进行规划与布局安排[3]。

4 协调城市规划与土地利用总体规划的途径

在熟悉了城市规划与土地利用总体规划的区别与联系之后，不难发现，我国的发展离不开这二者的协调与融合。既要合理规划土地的类别，又不能影响城市的发展，在保护农业用地的同时，还要保证城市的空间结构具有合理性，做好这些工作任重而道远。下文简要分析如何有效协调融合城市规划与土地利用总体规划

4.1 协调相关的技术规范

在协调城市规划与土地利用总体规划的过程中，要结合原协调标准，并以此为基础进行相关的协调与调整，从而明确二者数据的统一性。再具体的协调内容方面则需要对二者规划的相关标准、技术以及编制手段等进行统一，进而推动基本数据与指标协调发展的实现。从技术规范的角度来讲，主要涵盖的内容包括以下几点：首先是城市规划区面积的规划。一旦规划区面积过大，就会在一定程度上增加行政单位的管理难度，从而加大土地管理与土地利用总体规划之间的矛盾，所以在实际规划中，必须要从城市的实际需求出发；其二，人均建设用地面积的规划。即要结合城市当前的建设发展情况，适当放宽条件合适的城镇建设用地，但要加强对建设用地的控制。其三，用地分类指标的制定，即对土地利用总体规划中的村庄、城镇用地作进一步明确，并结合国家国土资源管理需求合理调整用地分类指标，从而逐渐协调城市规划与土地利用总规划之间的矛盾，进一步推动二者的协调统一。

4.2 加强各部门的协调，实现信息共享

土地资源的规划和使用范围更广，与几个部门的内容有关。加强各部门之间的合作，分享信息，更好地利用土地资源和优化城市规划。建立协调沟通的机制、各部门的职能、不同的工作内容和不同的目标，当然还有城市规划和土地使用规划，都是必不可少的。在此基础上，各部门必须明确界定各自的责任，改善与其他领域的沟通与合作，及早分析城市规划和土地使用规划方面的不足之处，并在实际执行过程中有效地解决问题。二是信息技术时代，各部门利用信息技术建立网络化信息平台，各部门可通过向土地规模、规划、使用、城市住区建设、发展方向等平台输入有效数据，了解规划建设项目，推进计划实施，加强流程管理，确保土地规划的一致性[4]。

4.3 协调相关的编制内容

从国土空间规划的需求方面来看，在城市规划与土地利用总体规划中都涉及到关于人口规模、城市经济总量、建设面积等方面的内容，因而各自进行单独的研究工作机会存在一定的重复性也会存在因调查人群差异而导致调研结果的差异，对城市规划与土地利用总体规划的协调造成一定的影响，甚至影响编制国土空间规划工作的顺利进行。此外，在城乡规划中需要制定发展战略对城市规划设计进行指导，而土地利用总体规划也需要确定相关的发展战略作为城市土地利用方向的指导。基于这一点来说二者的战略基础比较接近，所以在实际制定城市发展战略时，就要注重同时兼顾城市的发展与土地、资源环境之间的协调性。与城市规划、土地利用总体规划相结合制定城市的发展战略，一方面可以更好的衔接城市规划与土地利用总规划间的协调，同时也可以使城市的发展战略与发展需求更贴近，从而满足国土规划编制的需求[5]。

4.4 明确规划内容和分工

城市综合全面规划的先决条件是为前期做好准备，对城市各部门的项目发展情况和建筑情况进行彻底调查，共同规划城市地区内的住房项目，商业布局，工业区及其所属各区、村镇的资源分配，以及共同规划城市建设项目。注意逐步城市化伴随着城市交通建设和城市基础设施建设，实际城市规划需要适当规划这两种方法的同时发展。

5 结语

综上，面对城市规划与土地利用总体规划之间的关联与异同，可以发现二者之间是具有紧密联系，且彼此渗透、影响的。因而在推动城镇化发展，促进国土资源有效利用的过程中，就需要结合城市规划与土地利用总体规划的协调性，从技术与编制等内容入手，逐步提升二者在规划城市与土地利用等方面的一致性，进一步促进城市的进步与社会经济的发展