董竿 柯冬英

【摘要】我国检察民事公益诉讼环境损害赔偿金的管理监督缺乏完整的体系，无法满足公益诉讼司法实践和国家生态文明建设的需要。

环境损害赔偿金作为一种具有公益性质的资金由何种机关或组织机构管理监督，实践中各地做法不一。检索近两年相关案例，分析环境损害赔偿金管理和监督现状，论证公益诉讼损害赔偿金账户管理模式的架构以及健全多元化监督机制合理性与必要性，以期对完善检察机关提起民事公益诉讼环境损害赔偿金的管理监督有所裨益。

【关键字】检察民事公益诉讼 环境损害赔偿金 管理 监督

检察机关提起民事公益诉讼制度是党的十八届四中全会提出的司法改革任务之一，其主要目的是深化和完善法律监管职能，更好的保护国家和社会公益。

2015年7月，13个省、自治区、直辖市开展试点，试点期限为两年。

2017年6月，全国人大常委会颁布修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的决定，检察机关提起公益诉讼制度正式确立并在全国范围内实施。

2018年3月最高人民法院最高人民检察院发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下文称《解释》），进一步明确了检察机关提起民事公益诉讼的诉讼地位以及履职程序。

但现有的检察民事公益诉讼制度主要围绕诉讼程序和赔偿程序的启动、进行等前段程序进行规定，相关法律和制度对检察民事公益诉讼赔偿金的管理和监督问题并没有作出明确的规定。

环境公益诉讼赔偿金的管理归属不明已成为实践和理论突破的掣肘，严重的影响了环境损害赔偿金有效使用。

笔者拟对检察民事公益诉讼赔偿金不同的管理模式进行比较分析，以期能够为环境损害赔偿金的管理和监督模式的规范化和统一化提供理论支撑和路径指引。

一、检察民事公益诉讼环境损害赔偿金管理的司法现状

环境民事公益诉讼损害赔偿金是针对污染环境、破坏生态的行为按照法定的程序，要求侵权人履行的以给付金钱为内容的民事责任承担方式。

根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》的规定，生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。

环境损害赔偿金的管理是环境损害赔偿金发挥其价值的重要因素。

但由于环境损害赔偿金的使用方式、管理模式等相关内容尚无统一规定，实践中环境损害赔偿金的管理存在较大分歧。笔者选取2017年7月至2019年7月中国裁判文书网涉及环境民事公益诉讼环境损害赔偿金案件56个进行数据分析，为后续的进一步研究提供支撑。

由图1：2017年7月至2019年7月检察环境民事公益诉讼案件环境损害赔偿金管理分布数据图所示，主要存在以下几种模式：

（一）法院账户管理模式：占比12%的案件，判决书中仅述环境损害赔偿金“存放本院指定账户”，未表明该指定账户处于哪个机构或部门名下;例如四川省资阳市中级人民法院审理的四川省资阳市人民检察院与资阳市雁江区回龙乡赵兴村村民委员会环境污染责任纠纷案，仅表明存于“本院指定账户”。

（二）环境损害赔偿金专户管理模式：占比9%的案件，环境损害赔偿金存放于环境损害赔偿金专户;例如山东省聊城市人民检察院与许玉珍、刘永义、许桂芳环境污染责任纠纷民事公益诉讼，指定缴纳至“山东省生态环境损害赔偿资金账户”。

（三）地方财政管理模式：占比14%的案件，环境损害赔偿金存放财政局（仅指出“存放财政局”或“存放财政局非税账户”）;例如广东省潮州市中级人民法院审理的汕头市人民检察院诉汕头市潮阳区谷饶耿鸿织造厂环境污染责任纠纷案，指定“缴纳至本院指定帐户：汕头市财政局”。

（四）国库管理模式：占比7%的案件，环境损害赔偿金上缴国库;例如广州海事法院审理的广东省广州市人民检察院与被告李伟来污染海洋环境责任纠纷民事公益诉讼，指定“上缴国库”。

（五）检察院账户管理模式：占比29%案件的环境损害赔偿金存放检察院账户;例如江苏省南京市中级人民法院审理的江苏省南京市人民检察院与江苏安伟再生资源有限公司、喻益伟等人环境污染責任纠纷案，指定上缴至“江苏省南京市人民检察院帐户”。

根据上图分析，由于环境损害赔偿金的管理在制度及实践中缺乏具体、统一的解释和执行规则，环境损害赔偿金呈现管理多样性、管理不明的情况。该情形不但会导致赔偿金存在安全隐患，也将对公益诉讼制度目的的实现产生巨大的影响。因此尽快构建合理统一环境损害赔偿金管理模式是必要的。

二、检察民事公益诉讼环境损害赔偿金管理模式的比较与选择

近年来，理论界和实务界一直在积极探索赔偿金的管理问题，期望建立全国性的、统一的模式以实现对资金的有效管理和使用。归结起来不外乎两大类，依托民间力量主导的资金管理模式和以公权力主导的资金管理模式。

（一）依托民间力量主导的赔偿金管理模式辨析

1.基金会管理模式

基金会管理模式是指建立专门的基金会，引进高素质、高技术的人才，通过专业的资金预算和使用布局，制定出最佳的环境修复资金安排方案，提高赔偿金的管理水平和运作效率，对环境损害赔偿金的管理和监督提供支持。基金会管理模式的优势在于能够实现专款专用。

但基金会管理模式存在的问题在于：首先按照《基金会管理条例》规定，设立条件严格，并且在民政部门登记是基金会合法运作的前提条件;其次，基金会的设立其以及运行成本相对较高;最后，在资产保值增值等方面也存在诸多限制。环境损害赔偿基金与运营成本之间如何平衡是基金会面临的最具挑战性的一个问题：若由环境损害赔偿基金负担，则有违专款专用的基本原则;若由国家财政支出，虽满足基金会建设的目的性，但负担较重，风险较大，日后运行成本难以估计。

2.民间组织管理模式

民间组织管理模式是指环境损害赔偿金交由特定的民间机构管理，该民间机构多为已有的环保组织。采用这种模式的优势是：我国环保民间组织的影响范围广、青年力量强、受教育程度高并有无私奉献的大爱精神。

但民间组织管理模式的不足之处在于：首先，根据《环境保护法》第五十八条规定：民间组织主要是指依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织。我国现有各类环保民间组织两千多家，从业人员总数达二十多万人。各类组织良莠不齐，情况繁杂。公益诉讼赔偿金应该交给哪个民间机构管理？另一方面，由于我国环保组织的起步比较晚，环保民间组织规模普遍较小，发展不够成熟。在民间自发的环保组织中，有近30%只有兼职人员而没有全职人员，且大部分人仅基于朴素的环保理念和志愿者服务精神参与环保活动，故由民间组织管理环境损害赔偿金并非明智抉择。最后，检察机关提起民事公益诉讼的前置程序为法定期间内符合法定条件的有关机关或相关组织不提起公益诉讼，符合条件的民间组织怠于行使诉权的情况下，把环境损害赔偿金交给其管理的作法值得商榷。

（二）公权力主导的赔偿金管理模式辨析

根据上文数据分析，公权力主导的赔偿金管理模式主要包括法院、检察院、在财政设立公益诉讼环境损害赔偿金专门账户、国库管理等多种模式。交由哪个特定主体来对赔偿资金进行管理与使用，是实务中必须解决的问题。

1.法院账户管理：最高人民法院《关于执行款物管理工作的规定》规定法院建立执行案款账户“一人一案一账号”制度，形成法院账户管理模式。但法院账户管理具有临时性特点，暂存于法院账户的相关款项将依据相关文书（如：判决书、调解书等）划拨至相关账户中。环境损害赔偿金由于没有相关规定明确该款项的后续使用和管理问题，环境损害赔偿金的管理将难以实现及时有效的衔接问题。

另外，就职能身份而言，法院是国家审判机关，虽然法官可以通过对案件的了解提供相应的对环境损害赔偿金管理的参考意见，但不代表他们还应当承担本不属于专业范围内的环境损害赔偿金的使用管理工作。在当前司法资源紧缺情况下，法院更应当专心于司法审判。

2.检察院账户管理：检察机关以原告的身份参加公益诉讼，履行的是法律监督职能以维护国家利益和社会公共利益。若将环境损害赔偿金纳入检察机关账户管理，意味着检察机关集起诉、监督与管理等多重身份于一身，其中立性将会受到质疑。因此检察院账户管理模式在我国国情下难日适用。

3.国库管理：国库的职能是管理国家财政预算资金的收支，国库业务具体由中央银行负责。虽然国库也是分层级设库，如中央设总库为中央国库、省级设分库，但国库资金的主要来源是纳税人缴纳的各种税收。而环境损害赔偿金是非税收，是通过非税收入征收与财政票据系统上缴，由同级财政部门征收，按照国库集中制度有关规定使用。这种管理模式虽然有利于省市范围内的资金调度使用，但是环境损害赔偿金应当专款专用于受损环境，而不同于地方法院收取的罚金、诉讼费直接上缴国库。若将其上缴国库后纳入一般公共预算管理进行统收统支，有悖于环境损害赔偿金制度的设立目的，在难以查询和监督的情况下，环境损害赔偿金有被用于他处的可能性。并且环境修复本身具有紧急性，若需要时无法及时调取，则不利于环境修复目的的实现。

4.公益诉讼损害赔偿金专户管理：是指将专门的环境损害赔偿金上缴财政并在财政中设立专门的公益诉讼损害赔偿金账户，专款专用，以规范赔偿金的管理活动。

部分学者认为环境民事公益诉讼赔偿金纳入政府财政后处于封闭的状态，透明度低，进度较慢，不利于环境损害赔偿金充分发挥作用，也不利于保障社会公众的知情权。

其实不然，公益诉讼损害赔偿金专门账户管理的优势可以从以下三方面进行评述：

从合理性来讲，检察机关提起环境民事公益诉讼制度的目的在于保护环境公共利益，修复特定区域的受损环境。环境公共利益属于不特定多数人的利益，公益诉讼判赔的环境损害赔偿金的受偿对象是国家，由国家财政部门名设立公益诉讼损害赔偿金账户，由财政部门代表公众进行规范管理环境损害赔偿金，以实现专款专用，用于恢复被损害、被污染环境的治理，是最为合理且恰当的。

从可操作性、可控性來讲，各地检察机关提起环境民事公益诉讼针对的是该辖区内受污染的环境，在各地分层级设立公益诉讼损害赔偿金账户，每个账户依据相应的案件数量不会过于庞大，存储的环境损害赔偿金不会过于冗杂，对相应受损环境区域批准使用环境损害赔偿金更有条理，对环境损害赔偿金的可操作性、可控性更强。

从紧迫性来讲，依法高效行政是行政机关的职责。根据《解释》第13条规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。检察机关提起民事公益诉讼在程序设置上具有后置性，是保护环境的最后防线。而行政机关管理、审批环境损害赔偿金有比较成熟的体系与规则，符合检察民事公益诉讼环境损害赔偿金使用紧迫性的需求。

综上所述，设立专门的公益诉讼损害赔偿金账户储存并管理环境损害赔偿金更为合理，司法实践中各地法院也越来越倾向于此种做法，将该账户开设于财政名下，统一实行财政路线，实现专款专用。

三、公益诉讼损害赔偿金账户管理模式的构建

（一）公益诉讼损害赔偿金账户分级设立

公益诉讼损害赔偿金账户分三级（国务院;省、自治区、直辖市;市）设立专门公益诉讼损害赔偿金账户，即国务院财政部门设一级账户，专存最高人民法院审理检察民事公益诉讼案的环境损害赔偿金;省、自治区、直辖市财政部门设二级账户，专存高级人民法院审理检察民事公益诉讼案的环境损害赔偿金;市级财政部门设三级账户，专存中级人民法院审理检察民事公益诉讼案的环境损害赔偿金。分级专管，可操作性强。

（二）公益诉讼损害赔偿金账户程序构建

检察机关提起环境民事公益诉讼，由被告在判决生效之日起七日内将资金打人公益诉讼损害赔偿金账户中。法院在七日内将判决送达财政部门，财政部门自被告将环境损害赔偿金打人基金账户之日起七日内，将判决所列修复费用打人行政监管部门账户中，由该部门负责修复工程，若环境损害赔偿金的使用有剩余，可划拨至平行案件环境污染治理，使得环境损害赔偿金的使用井然有序。倘若被告未在期限内履行判决义务，为保证及时有效开展修复工程，防止环境进一步被破坏，造成的损失进一步扩大，法院应立刻移送执行，对十五日内未能执行到位的情形需告知行政机关，由行‘政机关向财政部门就未执行到位的金额申请预支资金来开展修复工作，待执行到位后资金回流到公益诉讼损害赔偿金中。修复工程由行政部门负责，并在工程结束后告知检察机关，由检察机关对落实情况进行监督。若检察机关被判决支付案件受理费等诉讼费用，则一切费用从诉讼启动资金中支出。（见图2）通过此种运行机制的设立，让环境损害赔偿金不再“趴账户上睡觉”，也让公益诉讼后续执行不再“打折扣”。

四、检察民事公益诉讼环境损害赔偿金监督机制的构建

为保证环境损害赔偿金的管理和使用正当合理性，检察机关作为国家法律监督机关，应当依法行使监督权。

两高发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条与第三条规定检察机关在公益诉讼中行使检察权，对公益诉讼和环境损害赔偿金的执行进行监督提供了法律依据。检察机关可以派专门人员到环境修复现场对行政执行工作人员和责任主体履行生效判决的情况，修复工程的进度进行跟进和督促。这种监督方式应当是不定期抽查监督，保证现场反馈信息的真实性。若检察机关发现责任主体殆于履行责任或在履责过程中有违法行为，检察机关可对此以作出警告，情况严重的可以向法院提出检察建议，由法院对殆于执行者采取强制措施。若检察机关发现行政部门殆于执行，可以向执行部门发出检察建议书，对行政不作为进行监督。执行部门在履行职责中违法失当或滥用职权时，检察机关可以向执行部门发出纠正违法执行通知书，监督执行部门纠正违法执行行为。

五、结语

目前我国法律对于环境损害赔偿金的管理使用仍处于真空狀态。因此，笔者试图分析当前环境损害赔偿金管理和监督在实践方面存在的问题，并寻找相应的解决路径以实现环境损害赔偿金专款专用于及时有效的治理和修复生态环境的目标。由于知识水平有限，行文中观点难免疏漏和不成熟，但仍然希望以此论文为起点，为检察民事公益诉讼环境损害赔偿金管理监督制度的建构和实现环境损害修复尽微薄之力。

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基金项目：杭州师范大学“星光计划”2019年度立项“检察民事公益诉讼环境损害赔偿金的管理和监督问题研究”。

作者简介：董芊，女，杭州师范大学钱江学院法学本科生。柯冬英，女，杭州师范大学钱江学院副教授。