长三角区域创新共同体运行机制创新研究

2020-11-23张仁开

创新科技 2020年9期

摘要：体制机制创新是长三角区域创新共同体建设的“突破口”和“牛鼻子”。以长三角一体化发展国家战略和创新驱动发展战略为背景，基于科技创新共同体的内涵特征和长三角区域创新共同体未来发展需求，针对长三角区域创新共同体建设中存在的体制机制约束，提出了进一步优化长三角区域创新共同体体制机制的思路及建议。

关键词：长三角;区域创新共同体;科技创新;一体化;运行机制

中图分类号：F124.3 文献标识码：A 文章编号：1671-0037（2020）9-60-8

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2020.09.008

2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布将长江三角洲区域一体化上升为国家战略，这是党中央继推出“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区等战略之后，进一步优化我国改革开放空间布局的重大举措。实施长三角一体化发展国家战略，是党中央着眼新时代改革开放和现代化建设大局做出的重大部署，是习近平总书记关于长三角一体化发展构想不断發展升华的集中体现。建设长三角区域创新共同体是沪苏浙皖三省一市深化全方位合作、推进更高质量一体化发展、构筑中国发展强劲活跃增长极的内在要求，也是长三角建设世界级城市群和世界级创新型城市—区域的核心任务。作为协同创新的新理念新机制新模式，区域创新共同体建设为长三角深化协同创新、实现更高质量一体化发展提供了新的动力和抓手、提出了新的要求和使命。

1 区域创新共同体的内涵、特征及功能

1.1 区域创新共同体的内涵界定

共同体是一个哲学概念，最早是由法国思想家卢梭提出来的，德国社会学家滕尼斯在《共同体与社会》中将其引入社会学。随着经济、政治、社会的迅速发展逐渐演变出诸如利益共同体、命运共同体、经济共同体等概念。一般认为，共同体是人们在共同条件下结成的集体，是一个多方参与谋求共同发展的载体，是国家、组织或个体在特定条件下互动形成的相对稳定的社会组织形式。任何共同体本质上都是利益共同体，可以是经济利益、政治利益，也可以是文化利益、心理利益等。

早在2008年，美国就提出并实践了区域创新共同体的概念和理念。为了应对国际金融危机，2008年美国大学科技园区协会等组织发布了《空间力量：建设美国创新共同体体系的国家战略》，对科技创新以及产业发展的空间因素给予高度的关注，提出了“创新共同体”这一跨行政区协同创新的全新理念和组织形式。此后，创新共同体概念引起了世界各国政府的广泛关注，成为政策文件中的焦点。在我国，2015年3月《京津冀协同发展规划纲要》颁布后，围绕着京津冀协同创新共同体建设，国内学术界掀起了一轮区域创新共同体研究的热潮。

鉴于创新是城市和区域发展的主要动力，综合学界已有的理论观点，笔者认为，区域创新共同体是指一定的地理空间内各创新主体之间在科学研究、技术创新、创新服务等领域通过相互作用而形成的推动创新发展的空间形态，是区域一体化从经济一体化向科技创新一体化领域的纵深拓展。从理论层面看，作为协同创新的新理念新模式，区域创新共同体的提出丰富和发展了区域创新系统理论和协同创新理论。从实践层面看，基于统一地理空间形成的区域创新共同体正在成为应对全球化浪潮和新一轮科技产业变革、提升区域核心竞争力的重要方式。区域创新共同体不仅仅是一个理论概念，而且承担着明确的现实功能，必须通过科学的制度设计才能确保其真正成为实现区域经济协同发展的实践载体。

从其具体内涵和结构来看（图1），区域创新共同体首先要在政府主导下，形成共同的创新目标和创新价值观，不同地方、不同创新主体围绕共同的目标，投入人才、资金、技术、信息等创新创业资源，构建针对基础研究、技术开发、成果转化和产业发展等不同环节的创新共同体，通过正式或非正式的联系机制，形成覆盖整个区域的创新网络。

1.2 区域创新共同体的主要特征

作为不同地方科技合作与协同创新发展的高级阶段和跨行政区创新空间组织演化的高级形态，区域创新共同体一般具有区域性、系统性、演化性和开放性4个最基本的特性。

1.2.1 区域性。区域创新共同体是一个包含着一定地区和范围的空间概念，是一个与特定区域空间相关的术语，受到区域地理条件、资源禀赋和地方文化的影响。这是因为，创新活动具有明显的区域性特征，创新必然要落实到各种各样的“区域”之上。创新活动本身因其创新人员、创新资金、创新技术、创新资源与产品等构成要素的不同而具有不同的时空属性。

进入知识经济时代，信息技术的发展使得创新活动的交流变得越来越便利，但创新活动对于地理空间上的依赖性仍然存在。创新必然是“区域”的，脱离“区域”的创新根本不可能发生。区域创新共同体的区域性特征决定了其形成、建设与运行必须立足于区域的基本经济与社会条件，与区域发展的现状和未来目标相适应，并为特定区域的经济社会发展服务。

1.2.2 系统性。区域创新共同体作为一个创新系统，系统性是其根本特性。区域创新共同体具有明确的目标导向，共同体内部各成员对目标有明确的认识并达成了一致共识。

区域创新共同体是一定区域范围内各类创新要素的有机结合而不是简单相加，是各要素通过非线性相互作用构成的有机整体。要素以一定的规律和方式组织成系统时，这个系统已具有其构成要素本身所没有的新质（emergent properties），其整体功能也不等于所组成要素各自的单个功能的总和，而是大于单个功能的总和，产生“1+1>2”效应。要素与系统之间、要素与环境之间以及各要素之间进行着知识、信息、资金与人员的交换，存在着有机的相互联系和相互作用，使系统呈现出单个组成要素所不具备的功能。

1.2.3 演化性。动态演化性是区域创新共同体的基本特征。区域创新共同体处于动态变化之中，呈现由低级到高级的演化。区域创新共同体从无到有、由弱到强，或者由一种形态、模式转变到另一种形态、模式，既受到外部环境的作用和影响，同时也受到共同体内自组织的作用。

区域创新共同体的演化性（成长性）主要体现为：一是通过共同体内创新主体之间的信息共享和交流，促进各成员之间相互学习，从而推动创新能力不断提升;二是伴随着闲置资源的再利用和优势资源的充分共享，创新合作更加频繁，创新行为活跃，整个创新共同体的创新资源得到有效利用，从而带动创新效率的提升;三是随着创新主体创新能力的提升和创新资源利用率与创新效率的提高，创新共同体的创新步伐将迅速加快，创新资源的价值实现将更加充分，创新带来的经济收益将更加显著。

演化性也说明，共同体内部各创新主体及其相互之间的联系是处在一个动态变化的状态下的，而其中的创新资源要素如人力、知识、信息等也在不断地更新中;与此同时，技术创新的物质流、信息流、价值流顺畅，保持供需平衡。

1.2.4 开放性。创新共同体的开放性体现在两个方面：一是宏观层面的开放性，即创新共同体对所有认同其共同价值观和目标的创新主体保持欢迎的态度，积极吸收一切有助于创新共同体发展的力量。二是微观层面的开放性，即各创新主体之间的开放性。创新共同体中的组织和企业的最大特征就是打破组织边界，与其他组织和环境深度融合。一方面，通过创新资源的共享，组织内部暂时不用的或被忽略的技术和资源得以流通，闲置的资源可以得到重新利用;另一方面，基于与外部组织的交流和碰撞，组织之间可以实现创新功能的深度融合，通过各种创新合作，在原有组织模式的基础上不断衍生出新的合作形式，推动着原有组织形式的进一步开放与融合。

创新共同体的开放性体现了创新主体对技术变革背景下创新内容和形式的变化以及复杂客观环境的主动性适应。通过开放共享，在封闭条件下各组织拥有的重复性资源得以充分利用，减少了资源浪费，提升了运营和创新效率。

1.3 区域创新共同体的主要功能

区域创新共同体的本质功能表现为“协同效应”的形成。所谓协同效应就是指不同区域的创新主体通过协同创新过程所取得的效益和功能。在区域创新共同体内部通常可以实现多项功能的整合，从而促进不同区域的优势互补、合作共赢。

1.3.1 创新链的区域扩展。区域创新共同体是区域科技合作交流的最高形态，也是促进跨区域创新体系建设的最佳途径，有利于实现各类资源要素和行为主体在创新链不同环节上的协同与整合，在区域分工和比较优势的基础上，形成优势互补功能，并最终优化国家创新体系的运转。同时，市场在资源配置中发挥决定作用，通过市场机制对创新活动、创新资源的配置形成共同市场，促进形成整个区域范围内布局合理的产业结构和技术结构体系。

1.3.2 创新机构的联合联动。区域创新共同体具有聚合不同创新机构的优质要素、形成竞争合力的功能。在区域创新共同体内部，创新合作成为常态。不同类型的创新主体，包括大学、科研院所、企业、政府、中介结构等相互之间的合作比较频繁，且形式多样、途径多元。通过集聚区域内外的科技创新资源，形成区域规模经济和规模集群创新效应。

1.3.3 创新资源的共享共用。在区域创新共同体内部，通常能够实现创新基础设施、人才、资金、信息、成果等创新要素的自由流动和融合共享。通过搭建各类协同创新平台、组织各类活动，并运用相关的政策措施和政策工具设计促进共同体内各类信息、技术、人才、资金等创新要素的充分流动和高效共享，既是区域创新共同体建设的重要目的，也是区域创新共同体不断发展成长的重要基础。

1.3.4 创新文化的融合贯通。在成熟的创新共同体内，创新體制机制、创新政策的壁垒基本消除，形成了统一的市场、高度的共识和均质的创新生态环境。不同地区之间的创新理念基本相同，创新创业文化、合作文化等相互认同、相互融合、相互激发。在机会均等与利益共享基础上形成文化共同体，促进创新创业文化的融会贯通。

2 长三角区域创新共同体建设的体制机制约束

虽然三省一市对建设区域创新共同体有共识、有动力，但创新资源禀赋和发展阶段不尽相同，省、市、县等各行政主体的功能定位和职责边界也有所区别，尚未建立有效的跨行政区域的协同创新体制机制。课题组认为，由行政壁垒造成的体制机制瓶颈不突破、不创新，将成为长三角区域创新共同体建设的最大障碍。经调研分析，体制机制约束主要体现在区域宏观管理体制、政策协调机制、市场运作机制、社会促进机制、利益共享机制均未健全完善。

2.1 宏观管理体制不健全

尽管长三角区域合作已形成“决策层、协调层、执行层”的三级运作机制，但是合作的深度和力度还不够。首先，在国家层面，缺少实质性的统筹协调机构，使得区域之间的行政壁垒难以突破，目前组建的合署办公机构能级偏低，权威性不高，一旦面临涉及各方利益的重大复杂问题，就难以协调、无能为力。在科技领域，长三角三省一市虽然建立了长三角地区创新体系建设联席会议制度，地方科技管理部门也建立了合作框架和合作渠道，但制度化程度较低，一旦外部条件稍有变化，合作即趋于停顿。在宏观管理层面尚未建立统筹区域科技创新布局和创新资源要素的体制机制，相关科技合作普遍缺乏法规和制度指导约束，导致创新布局各自为政、创新竞争无序的情况依然存在。

2.2 政策协调机制不完善

长三角尚未建立区域性政策体系，各地区在创新方面的政策标准存在不同程度的不协调和不统一，区域联动政策对接协调机制尚未完全建立。目前，各地在市场准入与监管（工商登记、食药监、质量检验、标准规范、消防安全等）的政策法规上不统一;在知识产权保护强度上有差异（尤其涉及中小城市行政执行态度、能力方面）;在竞争规则（地方保护主义）和准则（科技企业和项目的资质认定）方面不统一;在财税制度（收入分配等）方面有差异，阻碍了创新要素跨区域流动和区域科技资源共享。以科学仪器设备为例，由于各地各部门之间的条块分割现象突出，大型仪器设备的管理相对封闭，在一定程度上加剧了多头重复现象。各地科技创新券因支持对象不一、支持额度不一、支持内容不一使长三角区域创新券的通用通兑难以规模推广。在重点科技领域的战略布局、项目遴选及资助方式上缺乏全局性的协调机制，科研联合攻关和经费跨区使用存在壁垒。地方财政科研项目经费目前还不能跨区使用，导致省（市）外高校或科研机构难以申请到当地科研经费。此外，高新技术企业认定标准、人才资格认证标准等的不统一、不协调也仍然存在。

3.2.2 投资促进机制。改革和完善区域公共财政科技投入模式，提高财政科技投入的协调性、针对性和实效性。鼓励“三省一市”相互开放科技计划项目，支持高校、科研院所和企业跨区域申报。一是设立长三角科技创新共同基金。积极争取国家科技部支持，三省一市联合投入，设立长三角科技创新共同基金。在国家科技部的指导下，三省一市依托长三办，定期联合发布项目指南，共同对区域性重大科技项目和共性技术进行联合研发。三省一市共同出资，吸引建立专项基金池和项目库，按投资比例进行成果转化收益分成和知识产权共享。二是组织长三角新兴产业投资基金。三省一市共同出资，吸引社会资本（如久有基金等）共同参与，组建长三角新兴产业投资基金，共同组建专业化、市场化的基金运营团队，对长三角区域范围内的新兴产业技术项目、共建的孵化器和产业基地进行联合投资。三是培育和发展区域性科技金融市场，鼓励和支持长三角范围内的科技企业在科创板挂牌上市推动银企合作对接，鼓励金融产品创新，优化科技企业金融服务，提升金融服务能级。鼓励更多社会资本发起设立天使投资、创业投资、股权投资等，丰富科技企业、创客团队融资途径。联合加强金融基础建设，切实防范金融风险，促进区域金融资源集聚和优化。四是优化科技创新财税政策。发挥财政资金的杠杆撬动作用，完善政府激励金融、金融支持产业发展的政策传导机制，提高财政金融政策与产业政策的协同效应，引导金融机构支持实体经济和产业发展。积极争取国家支持，联合推动税制改革，将地方财税收入从间接税（所得税、增值税等）为主逐步转向直接税（消费税、不动产税等）为主，以增加地方收入。按照存量不变、增量分成的基本原则，探索建立“投入共担收入共享”的财税分享机制。

3.2.3 市场主导机制。创新在本质上属于市场行为，因此，在长三角区域创新共同体建设和发展中，必须充分发挥市场机制的主导作用，政府要充分相信市场，加快培育和完善市场机制，直接面向市场的创新由市场来选择，给予市场主体足够的自主决策空间，激活市场活力。

综合考虑已有产业基础和比较优势，加快构建区域性的现代化产业技术体系。着力完善科技资源跨区域配置的机制和体制，打破市场壁垒，消除各种障碍，加快创新要素和产品市场一体化，加快构建技术和资本市场、人才市场、产权交易市场、资产评估市场等有利于产业要素自由流动的市场体系。從创新要素的流动和共享的角度看，区域创新共同体建设重点需要打造技术和人才资源两大区域性市场。

培育长三角区域技术市场和区域性人才资源市场。合作推进区块链、人工智能、互联网、5G网络等新兴技术的发展和应用合作，构建新兴技术领域的区域一体化标准体系，建设长三角知识产权和科技成果交易中心，整合各省市技术市场，打造长三角区域技术大市场。促进人才跨地区交流，联合培养优秀人才，共建长三角科技人才网和科技专家库。

3.2.4 社会参与机制。鼓励和支持社会类科技组织参与长三角区域科技合作交流。探索设立区域性的专业技术协作组织，如长三角人工智能协会等，协调解决跨区域产业技术合作中可能出现的各种问题。加大对区域内科技创新领域非政府组织和科技社团的支持力度，充分发挥其在搭建对话桥梁、缓解纠纷、募集社会资金、开展科普宣传教育等方面不可替代的作用，与政府、企业等形成良性互补。

积极争取国家民政部支持，联合探索科技社团登记和管理制度改革，探索成立长三角区域学会，推动沪苏浙皖人工智能、集成电路、生物医药等领域的学会加强合作交流，共建学会联合体。支持和引导科技类学会牵头构建区域性科技社团联盟以及特定学科、产业、技术领域的长三角创新共同体，在长三角范围内设立异地“联络站”“服务店”等分支机构，植根当地、深耕服务。

3.3 完善一体化的区域创新生态体系

以长三角更高质量一体化发展的科技需求为导向，突出科技创新政策的区域性、科学性、实效性和开放性，进一步健全区域科技创新政策体系，促进科技创新资源优化共享，以区域化、体系化的创新政策保障创新共同体持续高效运行，保障整个区域创新能力和产业竞争力的持续提升。

3.3.1 强化政策衔接。统一政策标准，加强政策衔接，推动高新技术企业、创新创业型人才、创新功能型平台、科技成果转化、研发创新基地等方面的资质互认，促进人才、资金、创新要素无障碍流通。建立健全科技创新、公共服务等方面政策资金的区域结算机制，为区域性政策落实创造条件。例如，统一区域内的高新技术企业认定政策，明确区域内高新技术企业享受相同的政策优惠，实现依托项目所在地和企业享受多重政策优惠。三省一市科技部门共同发行科技创新券，统一补助方式、支持范围、兑换机制、支持力度，实现整个区域范围内的通用通兑。

3.3.2 优化营商环境。进一步推进商事制度改革，以“减证便民”和“简证放权”为目标，全力推进跨区域“一网通办”，全面推进登记注册的全程电子化，持续深化“证照分离”改革，为企业“准入准营”提供便利。共建国家大数据综合试验区和适应互联网环境的生产许可数字证书管理系统，促进跨地区之间的认证认可、检验检测结果互认，降低企业交易成本。

3.3.3 浓郁合作氛围。建立区域创新统计调查制度和监测指标体系，对长三角区域创新共同体建设进展进行跟踪监测。制定长三角科技合作绩效评估办法，切实抓好重大科技合作项目、重点科技活动和联合共建创新载体的绩效评估。联合设立长三角科技合作奖，对自主创新工作和科技合作效益较好的单位和个人给予表彰。集成沪苏浙皖三省一市优质资源，充分利用社会资源，联合开展新技术普及、新产品推介等系列活动，共同促进相关领域新技术新产品的宣传和推广，营造良好的协同创新与科技合作环境氛围。联合开展区域技术预见、区域创新发展战略等研究，促进科技智库交流与合作，提高区域创新共同体建设的前瞻性和战略性。

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