李华汐 ，黄旻鹏，黄同林

（1.江西省安全科学研究院，江西 南昌 330103；2.南昌大学化学学院，江西 南昌 330031）

0 引言

党的十九届四中全会提出要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”[1]。当前，新冠肺炎疫情防控仍在进行，突如其来的疫情既是一次危机，也是对我国治理体系和能力的一次大考[2]。县（市、区）和乡镇（街道）两级政府作为应急管理最前沿的基层政府，在应对过程中暴露出来的诸多问题，值得政府有关部门深刻反思：基层政府的应急管理体系该如何调整和完善？应急管理能力如何全面提升？

从历史经验来看，突发事件的一个显著特征是多发生在基层地区，由事发地基层政府组织开展先期处置与救援工作，国家应对突发事件的原则之一即为“分级负责，属地为主”；同时，基层政府还担负着突发事件风险防控、监测预警、事后恢复重建等重任。由于突发事件具有紧迫性、不确定性、破坏性等特征[3]，基层政府层面的监测预警及先期处置能力对于突发事件的高效应对极为重要。因此，基层政府应急管理能力与水平的普遍提高，是提升整个国家应急管理能力的基础[4]。要有力推进国家应急管理体系与能力现代化，面对突发事件做到快速反应、高效应对，则必须要从基层政府层面上进行突破。

1 目前我国基层政府应急管理能力现状

近年来，按照预防为主、预防与应急相结合的原则，我国应急管理工作更加注重风险管理、综合减灾和应急资源的统筹，强调风险隐患源头治理，从根本上保障人民群众的生命财产安全。尤其是2018 年应急管理部成立，通过部门整合及综合性消防救援队伍组建，增强了应急管理工作的系统性、整体性、协同性[1]。

虽然我国应急管理能力于近些年得到迅速提升，但总体上应急管理体系仍存在建设时间短、基础弱、底子薄等问题，特别是基层政府处置重大突发事件应急管理能力较弱，实现应急管理体系和能力现代化仍然任重道远。

1.1 基层政府应急管理指挥机制有待完善

应急管理部门的成立，有利于整合应急资源，形成救援合力。然而，在风险防范与应急指挥过程中，基层应急管理部门作为平行的政府部门，难以统筹协调其他部门，应急联动机制缺乏必要的沟通协作，导致突发事件发生时地方之间、部门之间、地方与部门之间联络协调不畅，联动应急效果大打折扣。加之部门组建时间短、机构改革仍处于磨合期等因素，部分基层单位应急管理职能尚未理顺，组织指挥机制并未健全，应急预案没有得到及时更新，难以满足突发事件应对需要。

此外，突发事件影响和涉及的主体具有公共性、社会性，一旦处理不当，容易引发公众对政府应急管理能力的质疑，有损政府公信力。因此，部分基层一线工作人员在处置突发事件时存在畏难情绪，不敢主动作为，指挥和决策过度依赖上级政府，在等待指令期间错过最佳处置时机，导致应对效率大打折扣。

1.2 基层政府应急资源配置有待优化

目前，我国应急资源呈现出“上强下弱”的格局，即“倒金字塔”结构，基层责任无限，但权力和资源有限，属地责任难以充分落实，在应对突发事件上更是捉襟见肘。

笔者通过实地走访了解到，新组建的县级应急管理部门以原县安监局为主体，整合了其他部门的相关应急职能，然而由于部门编制数量限制等原因，部分人员并未随着机构职能划转而进入应急管理部门，导致应急管理部门除了原有的安全生产相关应急能力比较成熟以外，其他各方面应急能力仍未得到有效提升。在乡镇街道层面，人员不足的矛盾更为突出，难以安排专职专人从事应急管理工作，导致人员应急专业化水平较低。

此外，应急管理资金投入少、应急物资储备不足等问题也广泛存在于基层，并由此衍生出救援队伍人员流动性大、装备差、应急培训演练不到位等一系列亟待解决的问题。

1.3 基层政府应急管理科技应用能力有待加强

科技支撑体系建设，在突发事件应急管理中处于核心地位，发挥着关键作用。现代科技已经成为突发事件应急管理的重要基础和保障。近年来，国家高度重视突发事件应急管理的科技支撑体系建设工作，通过加强关键技术研发、人才队伍培养、创新成果转化、装备设施升级等，提升了公共安全应急风险评价、监测监控、预测预警、动态决策、综合协调等能力，增强了突发事件应对能力。

然而，面对应急管理新形势、新任务、新要求，部分基层政府应急管理科技应用能力较弱，主要体现在：基层应急管理工程技术应用型人才匮乏，相关科研成果难以转化落地，信息化、智能化程度低，导致应急管理科技在风险管控、监测预警、应急救援、指挥决策、资源保障等方面难以充分发挥作用。

2 全面提升基层政府应急管理能力与水平的有效措施

国家应急管理体系和能力是一个国家在应对突发事件上的理念、制度安排及相关资源保障的总和。随着经济社会快速发展，不同类型突发事件的关联性、耦合性越来越强，对应急管理体系和能力的要求也越来越高，针对基层政府应急管理现状和存在的问题，就未来推进基层政府应急管理体系和能力现代化建设，提出以下几点思考和建议。

2.1 完善应急管理体制机制，构建新时代基层应急管理体系

当突发事件发生时，基层政府作为国家行政管理体系中的基本组成部分，其应急管理能力的高低直接关系到能否及时控制住局面，并最大程度地减少人员伤亡和财产损失。因此，建议基层政府从全局和战略高度出发，强化应急管理制度建设，打破部门藩篱，统一协调，建立健全应急管理体制机制，构建新时代地方应急管理体系，积极推进应急管理体系和能力现代化。

一是从思想上，坚持“以人为本、安全第一”的安全发展理念；坚持以防为主、防抗救相结合的综合减灾理念[5]；坚持底线思维，前移防范关口，主动防范化解重大风险；牢固树立总体国家安全观，杜绝“等、靠、要”思想，充分发挥主观能动性，迎难而上，把防灾减灾救灾作为衡量执政党领导力、检验政府执行力的重要方面。

二是从改革上，抓住机构改革契机，扎实推进县级政府应急管理机构改革，做好顶层设计，建立集中统一高效的应急管理指挥体系，以县级政府突发事件应急管理委员会为基础，探索完善应急管理指挥体系建设，统筹协调自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件应急管理工作，推动构建“大应急”格局。理顺各级各部门应急管理职责分工，明确职责清单，确立应急管理指挥协调机制、应急分级处置机制、信息交流机制和督办机制，构建应急管理部门为主统筹、专业领域部门齐抓共管的“整体最优”架构，确保各部门责任链条无缝衔接[6]，着力推动应急管理规范化、精细化发展。

三是从工作实际上，建立健全基层应急管理工作机构。近年来，部分乡镇（街道）相继组建应急管理所和应急救援中队，在充分发挥其熟悉基层情况、反应迅速、就近方便等优势的基础上，将消防宣教、防火安全检查、灾害救援、地质灾害防治、防汛抗旱、森林防灭火、防震减灾等职能有机整合；同时，笔者通过调研发现，部分地区为理顺县乡两个层面应急管理体制，探索实行乡镇（街道）应急管理人员垂直管理制度，对乡镇（街道）应急管理人员实行双重领导、双重管理，切实增强了基层应急管理队伍的战斗力、凝聚力。

四是从提高公众参与度上，加强公众安全应急宣教培训，充分发挥网格化精细管理作用，建立完善的应急科普机制，针对不同受众特点，结合当地风险构成，制定具有针对性、实用性的培训方案，通过开办讲座、拍摄科普短视频、举办演练等多种形式，传播应急防护救援知识，提升公众安全意识和自救互救能力，因地制宜打造具有当地特色的应急文化。

2.2 实现应急资源有效整合，加强应急力量体系建设

应急资源主要包括人力保障、财力保障、信息保障、物资和装备保障等。应从这些方面入手，对基层应急资源进行有效整合，推动基层应急力量体系建设，全面提升基层应急管理能力与水平。

一是人力保障方面，基层应急救援工作点多面广，国家综合性消防救援队伍作为应急救援的主力军和国家队，难以满足全部的应急救援需求，这就要求基层政府在全面分析本地区风险隐患构成的基础上，有针对性地统筹指导基层应急救援队伍建设，确保突发事件发生后，能够在第一时间得到先期处置，为后续救援赢得宝贵时间。应急志愿者作为紧急状态下专业应急救援力量的补充，发挥着重要作用，要进一步完善社会化应急保障机制，鼓励社会力量有序参与应急救援工作，健全多元应急投入机制，强化培训与演练，构建“政府主导、社会参与”的基层应急管理格局。

二是财力保障方面，建立健全应急预算制度，结合当地应急管理特点，将应急准备、应急演练和救援救灾工作资金，按规定程序列入年度财政预算。建立健全基层财政支持的灾害风险保险体系，鼓励单位、企业及公民参加保险，提高基层整体承灾救灾储备能力。定期考核应急管理资金使用情况，加强对资金使用各环节的监督和管理，向社会公开资金分配使用和预决算等内容，提高应急资金使用效益。

三是信息保障方面，应急信息系统是整个应急体系建设中的重要基础，服务于应急管理的全过程。基层政府应立足当地实际，分析信息化平台使用需求，做好统筹规划，避免重复建设；积极推动设立应急信息系统通信平台、数据接口、数据库结构、功能要求等方面的统一标准，打破应急管理各专业、各领域数据壁垒，实现基础数据的互联互通和资源共享。此外，要建立健全村（社区）专兼职应急管理信息员队伍，加强基层应急信息采集、录入上传和日常维护等工作，确保系统能够在关键时刻发挥作用。

四是物资和装备保障方面，加强应急物资装备储备管理，以乡镇（街道）为单位统筹推进基层应急物资装备储备体系建设，立足当地防灾减灾救灾实际需求，制定适应应急管理新任务、新要求的应急物资装备储备名录。建立健全重要应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系，确保应急所需物资能够及时供应[7]。具体来说，可以采用期权采购[8]或与企业签订战略保障协议的方式，协调优化应急物资的供应。

五是加强各专项应急演练与培训。基层政府应当建立合理的应急演练制度，充分结合当地实际，有计划、有重点地组织有关部门对各应急预案进行演练，特别是对涉及领域多、需多方配合的应急预案，要定期组织开展人员广泛参与、处置联动性强、形式多样、节约高效的应急演练。通过演练评估应急准备状态，发现并及时修改应急预案、执行程序等相关工作的缺陷和不足。

2.3 强化基层应急管理科技支撑，提升应急管理科学化、专业化、智能化、精细化水平

加强和创新应急体系建设的科技支撑，是构建中国特色大国应急管理体系的迫切需要，是推动国家战略实施的重大举措，也是优化应急体系建设、进一步提升应急管理能力和水平的首要任务。

一是加强应急管理工程技术应用型人才的培养引进，紧紧围绕基层应急管理需求，培育具有应急技术应用能力的应用型人才。加强企业、高校、科研院所和安全研发机构之间的交流与协作，推动产学研用一体化发展。

二是统筹推进应急管理科研成果在基层转化落地，在当前基层应急管理技术推广力度较弱、编制人员紧缺的情况下，建议通过购买第三方服务的方式来推动先进技术在基层的应用。

三是建立县级政府应急管理专家库，为应急管理工作提供决策建议、专业咨询、理论指导和技术支持，加强应急管理决策的民主化、科学化，提高决策的质量。

四是综合利用大数据、物联网、人工智能、区块链、云计算等先进技术，大力推进基层预警监测感知网络、综合应急指挥平台和综合应用平台建设，不断提升应急管理信息化支撑能力。最大限度整合各部门资源，打造统一高效的应急管理数据库及信息系统，实现应急指挥统一联动和高效调度。

3 结论

当前，工业化、城镇化、全球化进程加快，新兴风险层出不穷，面临的各类矛盾错综复杂，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件频频发生，应急管理作为一项综合性的系统工程，与人民群众生命财产安全密切相关，推进基层政府应急管理能力现代化建设刻不容缓。结合以上分析结论，笔者对基层政府今后开展应急管理工作提出以下建议：

一是充分发挥基层政府的主观能动性，结合当地应急管理特点，从实际出发，建立集中统一高效的指挥体系，整合优化乡镇街道站所，提升应急预案针对性和实用性，提高公众安全意识和自救互救能力，多角度、全方位推进应急管理体系和能力现代化。

二是系统统筹人力、财力、信息、物资和装备等各方面应急资源，加强应急演练和培训工作，充分发挥我国应急管理体系特色和优势，全面提升基层应急管理能力和水平。

三是强化基层政府应急管理科技支撑，重视培养引进应急管理工程技术应用型人才，加大应急管理科技推广力度。坚持数字化、网络化、智能化方向，推进应急管理大数据平台的建设和应用，实现跨部门、跨地区数据资源共享共用，提升应急管理信息化支撑能力。