张培

（武汉大学法学院，湖北 武汉 430072）

在国家任务复杂化、行政手段多元化的背景下，通过行政协议实现行政治理目标的公私合作方式已经成为我国政府依法行政的重要组成部分。行政主体既是行政协议的组织实施者，也是公共利益的守护者。为有效维护公共利益，行政主体在协议履行过程中被赋予“行政优益权”。依据王名扬教授关于“行政优益权”①行政优益权包括：对契约对方当事人的选择权、要求对方当事人履行义务权、监督权、指导权、强制执行权、单方变更和解除权、制裁权。王名扬.法国行政法[M].北京：北京大学出版社2016：20.界定，单方变更、解除权是行政优益权行使最为主要的表现方式。2014年修订的《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定将行政协议正式纳入了行政诉讼体系中，并且赋予了行政主体在行政协议履行过程中的单方变更、解除权。从私法的角度看，单方变更权涉嫌违反私法契约原则中的意思一致，由行政机关片面改变行政相对人的契约义务的行为，可能会背离了平等原则；而单方解除权能够直接停止已建立的契约关系，并强制执行，也会导致一样的问题。从公法角度看，单方变更、解除权指的是在行政协议的履行过程中，为了防止公共利益受到重大损害，行政主体有权单方变更、解除行政协议。

目前，我国立法对行政协议履行过程中行政主体如何行使单方变更、解除权缺乏具体明确的规范，仅在争议发生后的立案审查和起诉期限等方面有相应规定。这导致了法院在审理行政主体单方变更、解除行政协议相关案件时，对“公共利益”的判定，权利行使的合法性、合约性审查，以及补偿、赔偿问题的法律适用缺乏统一标准，进而造成法官难以否定行政主体以“公共利益”为由的主张，致使行政主体违约成本低且难被追责。有鉴于此，本文尝试通过对行政主体行使单方变更、解除权理论基础、立法和司法审查现状的梳理，探寻立法与司法实务中存在的问题，并尝试通过解答这些问题来建构合法、合理和普遍适用的司法审查规则，以实现对单方变更、解除权的法律控制。

一、单方变更、解除权的制度源流

行政协议的单方变更、解除权早在行政协议出现之初就已产生。法国与德国关于行政协议的理论在世界范围内产生了重要影响，其有关单方变更、解除权的规定也较为完善。由于德国的行政契约立法与法国的行政契约立法的侧重点不同，两国立法中有关单方变更、解除权的内容也存在差异。

法国作为行政协议理论的“母国”，在立法上采用“管理原则”，偏重于行政主体对行政协议的全面控制，行政性较强而合意性不足。依据“管理原则”，无论行政协议中是否规定，基于公共利益的考量，行政主体都有一些不能放弃的特权。亦即，在行政协议履行过程中，公共利益遭受重大损害时，行政主体享有单方变更、解除权。虽然法国立法明确规定行政主体可以基于公共利益之目的而单方解除变更合同，但并不意味着因公共利益就能牺牲缔约人的利益。因此，为保护缔约当事人，法国立法还采用了“不可预见理论”和“统治条款”（又称“君王行为”）来限制行政机关的单方变更、解除权。依据“不可预见理论”，行政协议在履行过程中出现缔结协议时所不能预见的情况时，相对人继续履行协议遭受损失的有权要求行政主体补偿。依据“统治条款”，行政协议在履行过程中，行政主体基于公共利益的需要而进行变更或解除时，相对人必须接受行政主体对相对人的损失承担补偿和赔偿责任。[1]

与法国法不同，德国法上的行政契约仍然强调当事人间“地位平等”的私法契约观，德国的行政契约法更加注重对行政相对人权利的保障。为此，德国《行政程序法》①德国《行政程序法》第60条：行政机关为防止或排除对公共福祉之重大不利益，亦得终止契约。只规定行政机关基于公共利益需要行使的单方解除权，对单方变更权并无规定，亦即不承认单方变更权。另外，德国行政程序法还引入了“情势变更原则”，行政协议以协议为本位，当发生情势变更的情况时，主张通过双方协商的方式解决协议履行问题；双方协商不能达成共识并涉及公共利益时，行政主体可以解除行政协议。[2]虽然这是有关变更权的规定，但由于变更需要双方协议，协议不成也不能直接变更而只能解除，因此行政主体并没有单方变更权。此外，德国立法还规定因履行行政协议而产生的争议和基于协议的赔偿争议由专门的行政法院管辖。德国法上行政主体虽然只有单方终止行政协议的权利，但在理论上一直认同行政协议双方当事人所受的法律保护是不同的。

我国尚未引入法国“不可预见理论”或者德国“情势变更原则”，从我国行政协议的相关立法与实践发展来看，早在行政协议纳入行政诉讼受案范围时，我国为了维护公共利益，就借鉴了法国的“管理原则”和“统治条款”来建构行政主体行使单方变更、解除权的制度。现阶段，这一制度设计不仅符合我国传统经济模式——行政主体与行政相对人之间“命令——服从”模式的发展规律，而且在一定程度上能够使行政职能得到顺利实现，公共利益得到有效保障并兼顾相对人的利益。基于“管理原则”，私主体因逐利而忽视公共利益是一种“经济理性”，这种私主体的本能容易造成其提供的服务存在质量问题，行政主体享有单方变更、解除权能够使其尽早发现问题并有效改正，从而保障公共服务的连续性，行政主体的行政职能亦能得到顺利实现。行政主体为实现行政管理目标而采用与私主体签订行政协议的方式，将部分公共服务交由私主体履行，但仍有维护公共利益的责任与义务，行政主体单方变更、解除权的本质正是其履行该项职责的表现。基于“统治条款”，为了兼顾相对人的利益，行政协议履行过程中行政主体滥用其在行政管理中的主导地位而违法使用单方变更、解除权的，不仅侵害了相对人合法的信赖利益，而且损害了政府权威。在这种情况下，法院通过行政诉讼的方式判令行政主体对相对人进行补偿与赔偿，能够兼顾相对人的利益。

二、单方变更、解除权的立法现状

（一）行政协议单方变更、解除权的文本规范

在北大法宝法律法规数据库中，分别以“行政协议”和“行政合同”为关键词，在“中央法规司法解释”和“地方法规规章”用“全文”进行检索，从检索结果中选取与行政协议单方变更、解除权有关的文本规范，立法统计显示如表1所示②北大法宝法律法规数据库访问地址：http：／／www．pkulaw．cn／访问日期：2020 年3 月14 日。：

表1 行政协议单方变更、解除权立法统计

从表1中可以看出，我国现行法律、司法解释和地方性法规都对行政协议的变更和解除作出了规定。从立法精神上看，相关规定都以限制行政机关滥用单方变更、解除权为旨要，具有以下意义：

一方面，赋予行政机关单方变更、解除行政协议的权力体现了我国《宪法》中的“公共利益优先原则”。我国宪法并未直接规定公共利益优先于个人利益，但该原则已经蕴含在现有的宪法规定之中，如宪法第10条、第13条、第51条、第54条等。这些条款虽然涉及土地和私人财产权、个人自由和权利等内容，然而其中所蕴含的“公益优于私益”的法理却可应用于社会生活的方方面面。《适用解释》第15条、《行政协议规定》第16条及其他地方政府规章和规范性文件中，均规定行政协议单方变更、解除权的行使要基于公共利益的主张，这体现、贯彻并执行了我国宪法中“公共利益优先原则”。

另一方面，限缩了法官的自由裁量权。其一，《适用解释》颁布以前，法院对行政主体单方变更、解除权行使条件的裁判往往依据行政协议学说进行认定，④“公共利益需要”、“符合法律规定”、“符合协议约定”、“情势变更”及“其他条件（如：国家行政管理需要、虚假协议）”等诸如此类的理由，均是法院认定行政主体单方变更、解除权行使的理由，亦即行政主体单方变更、解除权行使的合法标准。沈广明：《行政协议单方变更或解除权行使条件的司法认定》，载《行政法学研究》2018年第3期。分歧较多，同案不同判的情况时常发生。《适用解释》颁布后，定分止争，明确规定“公共利益需要”和“符合法律规定”是行政主体单方变更、解除权行使的合法理由。这一规定也被其后的地方立法和《行政协议规定》所吸收，在很大程度上限制了法官的自由裁量权。其二，《适用解释》第14条规定法官在审查单方变更、解除协议是否合法时“可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”；《行政协议规定》第25条规定有关行政协议单方变更、解除权行使案件的起诉期限适用行政法律规范。这两条规范在一定范围内限缩了法官在法律适用方面的自由裁量权，明确了法官采用民事法律规范时应当严守“不违反行政法和行政诉讼法强制性规定”这一界限。

（二）行政协议单方变更、解除权立法的不足

前文所列出的文本规定，在很大程度上规范了行政协议单方变更、解除权的行使条件，却依然存在以下问题：

首先，行政协议单方变更、解除权行使条件中，“公共利益需要”这一条件贯穿始终，而就我们目前的立法与司法实践来看，“公共利益”概念多变且具有不确定性。公共利益概念、范畴和判断标准的模糊化，使得行政主体对损害公共利益的认定以及是否达到严重程度判断有偏差，从而造成单方变更、解除权的滥用或不作为情况的发生，甚至影响是否对相对人进行补偿和赔偿。

其次，相关规定多为实体性规定，缺乏程序性规定。行政协议单方变更、解除权的行使，必须通过正当程序才能确保变更、解除权的行使是出于公共利益的需要。正当程序不仅应当包含判断公共利益的程序内制度，还应当包含告知、说明理由、听取意见、重大事项听制度和事后救济等制度，这些内容应当在相关立法中予以明确。

再次，补偿、赔偿的法律适用不明确。《行政诉讼法》第78条中对行政协议单方变更、解除权的行使造成相对人损失的补偿、赔偿责任作出了规定。在司法实践中，法官对参照适用国家赔偿制度还是民事赔偿制度存有争议，《适用解释》有可以参照适用民事诉讼制度的相关规定，但就补偿、赔偿问题适用哪一规范尚不明确。在司法实践中，如果参照适用国家赔偿法的有关规定，往往形成行政主体违约成本较低的结果，欠缺惩罚性，从而不能有效预防或抑制行政主体滥用单方变更、解除权的情况。

最后，对行政主体怠于行使单方变更、解除权存在立法缺失。以政府与社会资本合作协议为例，国企的加入凸显了行政主体单方变更、解除权立法与监管机制的缺失。现有体制下，政府与国企存在天然联系，二者之间不仅存在无可避免的利益输送，还容易导致内部监管缺失，行政主体怠于行使单方变更、解除权更容易造成对公共利益的损害。

（三）行政协议单方变更、解除权立法不足的成因

自我国行政诉讼制度建立以来，经过二十多年的发展，行政协议类案件于2014年《行政诉讼法》修改后正式纳入行政诉讼受案范围，具有里程碑式意义。然而相关立法规定仍存在不足之处，其成因如下：

首先，《适用解释》明确行政主体行使单方变更、解除权要基于“公共利益需要或者其他法定理由”，在对这一规定给予肯定的同时，我们还要有更加理性的思考。一方面，公共利益本身是一个非常重要又相对模糊的概念，从宪法文本的不同规定中就能窥见一斑。在法律法规对公共利益没有作出统一界定的情况下，对公共利益的判断只能依据法理精神在个案中进行具体分析。另一方面，“公共利益需要”和“其他法定理由”这两个概念存在内在的逻辑冲突，这使得公共利益的界限进一步模糊化。

其次，我国行政诉讼制度尚处于发展与完善阶段，一方面，这一制度成立之初即存在重实体而轻程序的问题。为解决行政案件“立案难”“审理难”和“执行难”的问题，行政诉讼制度在改革过程中，探求实质性化解争议并维护行政相对人合法权益，因而在立法与实践中均存有重实体而轻程序的现象，具体到行政协议类案件中也不例外。另一方面，国家赔偿制度建立时间不长，在行政协议类诉讼中，究竟适用国家赔偿的法律规定还是适用民事赔偿的法律规定来弥补相对人的损失，也是近年来争议不断的话题，对这一问题的争议的解决尚待一定时间将司法实务中的问题类型化并最终形成法律规范。

最后，《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定“违法变更、解除……等协议的”属于行政诉讼受案范围，这里的“违法”强调的是行政主体的积极作为，对行政主体的不作为行为是否属于“违法”的范畴，是造成对行政主体怠于行使单方变更、解除权立法缺失的重要原因。另外，一般的行政不作为案件中，行政主体侵犯的是行政相对人的利益，由行政相对人提起诉讼。在行政协议类案件中，行政主体怠于行使单方变更、解除权，侵害的是公共利益而非行政相对人的利益，在这样的情况下，原告缺失，诉讼程序难以启动，法院对政府的监督缺乏有效性。

三、行政协议单方变更、解除权的司法审查现状

（一）行政协议单方变更、解除权的司法审查概况

在中国裁判文书网以“行政案件”“行政协议”“行政优益权”三者为共同检索条件，可以检索到的判决与裁定文书共899件。①中国裁判文书网，访问地址：http：／／wenshu．court．gov．cn／，访问日期：2020 年3 月20 日。其中，2015年14件，2016年46件，2017年97件，2018年270件，2019年472件。由此可见，自2014年《行政诉讼法》修改将行政协议纳入行政诉讼受案范围及2015年《适用解释》对行政主体的单方变更、解除权进行规定后，此类案件的受理数量呈井喷式发展。从司法文书入手来分析这些案件的论证过程和裁判结果，我们可以得出以下观点：

首先，明确了行政协议单方变更、解除权含义与特征。单方变更、解除权的含义在前文已有表述，其特征则表现如下：第一，单方变更、解除权是行政主体享有的能够直接对行政相对人作出终止协议或者变更原协议中权利义务关系的权力，其本质是一种行政权；第二，单方变更解除权只能由行政主体一方享有，行政相对人不能享有。其实，民事合同中也存在单方解除权的概念，民事合同中的单方解除权合同双方都可以享有，但是在行政协议中，单方变更解除权中的“单方”有两层含义，一是指该权力仅赋予行政主体，行政相对人并不享有该权力，二是与“合意”作出相反，该权力由行政主体单方作出并通知行政相对人后即生效。

其次，对公共利益的界定不断完善。公共利益是一个模糊的概念，我国现有立法中采用了这一概念但并未对其进行明确解释，这一概念的内涵、外延及其理论随着实践的变化而在不断更新。现阶段，我国司法实务中对这一概念的解释存在“事实上的公共利益需要”和“法律规定的公共利益需要”之分。对二者在实践中的采用情况上，有学者将《适用解释》的颁布作为时间节点，《适用解释》颁布之前，法院多采用前者，亦即行政机关直接依据个案事实自行判断是否涉及公共利益需要；《适用解释》颁布之后，法院逐渐转变为采用后者，亦即行政机关自行不能自行决断，个案中的公共利益需要存在现实的法律依据。相较而言，后者的解释进路以法规范作依托，客观性和说服力更强。[3]

最后，合约性审查的重要性增强。鉴于司法权与行政权二者的特定关系，司法权在对行政权进行监督的时候，需在法律授权范围内进行，从而使得司法权对行政权的监督仅限于合法性原则。行政协议兼具行政性与契约性的双重属性，需要不同的审查原则去承载，仅从行政性角度出发审查行政主体单方变更、解除权行使的合法性，忽视从契约性角度出发审查合约性，容易造成行政权滥用从而不利于保护相对人的权利。[4]近年来行政协议类案件的司法实践显示，法院进行合约性审查正在进行重要性强化的转变，单方变更、解除行政协议类案件亦是如此。②如“武汉江城乐业投资有限公司诉湖北省宜昌市宜都市政府行政合同及行政赔偿案”，湖北省宜昌市中级人民法院（2013）鄂宜昌中行初字第00003号行政判决书。

（二）行政协议单方变更、解除权司法审查中存在的问题

行政协议单方变更、解除权行使类案件的司法实践虽然有较大发展，但法院对这类案件的司法审查仍然存在以下问题：

首先，合约性审查的适用规则不明晰。传统观点认为，行政协议中行政主体单方变更、解除权的行使应当符合合法性和合约性。法院在司法审查过程中，合约性审查被认为是合法性审查后续审查中更为严格的审查模式，法官就此类案件应当先进行合法性审查，后作出违约性审查。[5]目前，我国仅在《行政协议规定》第11条作出了法院进行合法性审查的规定，对合约性审查的适用尚未明确；而最高法院认为“行政协议既是行政行为，具备行政行为的一般属性；又是一种合同，体现合同制度的一般特征”③最高人民法院（2017）最高法行申2289号行政裁定书。，对合约性审查的适用规则亦未明晰。

其次，程序性审查的范围不明确、适用性不强。德国《行政程序法》第60条要求行政主体在行使单方变更、解除权时应遵循最基本的程序正义原则。近年来，我国正当程序原则对行政诉讼案件的重要性加强，通过程序正义以维护实体正义是有关行政实体法与行政诉程序发展的方向。具体到行政协议类案件中，法院在判定行政协议中行政主体单方变更、解除权行使的合法性时，也应当从实体和程序两个方面为着手审查标准。现阶段，“是否有违公共利益”是经法律法规明确的实体标准，而程序标准方面，仅《行政协议规定》第11条作出了“是否遵守法定程序”这样的原则性规定，程序性审查的范围尚不明确、适用性欠缺。

最后，补偿、赔偿数额的确定规则不明。依据“统治条款”，行政机关基于保障公共利益行使单方变更、解除权对相对人损失应当给予的补偿、赔偿。无论是补偿还是赔偿，其数额的确定多是基于“特别牺牲理论”和“契约财务平衡原则”。[6]现有的规范依据并不能明确补偿、赔偿数额的确定规则究竟采用那个理论，法官是案件的审理过程中自由裁量权较大。

（三）行政协议单方变更、解除权司法审查存在问题的成因

从上文立法与司法审查中存在的问题看，二者虽有重合的部分，但呈现问题的侧重点不同。研究行政协议单方变更、解除权司法审查存在问题的成因，亦可以追根溯源于立法存在不足，现实中也确实如此。立法的疏漏导致了司法实践中常常出现“无法可依”的状态。[7]上文所提出的司法审查实践中存在的问题，其背后的成因无不与立法的缺失相联系。第一，司法实践中，法院对行政协议类案件的合约性审查虽然在逐渐加强，但现有立法仅《行政协议规则》第11条规定了法院对行政主体行使单方变更、解除权的合法性审查标准，合约性审查还处于实践先行阶段，立法上尚未予以确认，“合约性审查的适用规则不明晰”，从而造成司法实践中法官对具体案件的合约性审查要不要适用以及究竟采用何种适用规则等争议。第二，我国仅在《行政协议规定》第11条作出法院审查行政机关合法性时“是否遵守法定程序”的规定。但这一规定过于原则化，“法定程序”所要求的具体范围是什么尚不明确，因而造成人民法院的适用困境。第三，《行政诉讼法》第78条仅对补偿、赔偿责任作出原则性规定，法官在具体案件的审理中基于“特别牺牲理论”还是“契约财务平衡原则”来进行自由心证将会影响补偿、赔偿数额的确定。加之有关补偿、赔偿在适用行政法律规范或是民事法律规范上存有争议，从而使得补偿、赔偿数额的确定规则不明。

四、建构行政协议中单方变更、解除权的司法审查规则

（一）界定公共利益的范畴

法国、德国以及我国立法均规定，行政协议单方变更、解除权的行使必须是基于公共利益的需要。只有在公共利益将遭受重大损害时，行政主体才可以行使这一权利，这是法律赋予行政主体行政单方变更、解除权重要依据之一。[8]然而，公共利益概念、范畴和判断标准的模糊化，一方面使得行政主体对损害公共利益的认定以及是否达到严重程度判断有偏差，从而造成单方变更、解除权的滥用或不作为情况的发生，甚至影响是否对相对人进行补偿；另一方面，行政协议类诉讼案件的审理中，公共利益的难以把握使得法官往往认可行政主体对继续履行行政协议会造成公共利益遭受重大损失的主张和举证，而不再做更进一步的审查和判定，在一定程度上成为行政协议类案件驳回判决数量偏高的原因之一。对此，立法与司法实务中，应尽快明确公共利益的概念，从而界定公共利益的范畴。具体来说：首先，应在《行政诉讼法》及相关司法解释中为“公共利益”作出相关定义与解释，捋顺“公共利益”和“其他法定理由”的关系；其次，类型化的公共利益，应当明确其遭受损失所应达到的数额、比率、程度等标准；再次，明确行政主体基于公共利益为由行使单方变更解除权的应当遵守比例原则、考虑相关因素和控制损害最小等原则；最后，明确公共利益的说明与论证程序，亦即行政主体须向行政相对人说明理由，必要时采取听证程度等。此外，还可以采用第三方评价机制，将其作为评估“公共利益”的程序条件之一，并认可其所作评价的效力。

（二）以合法性审查为主兼顾合约性审查

人民法院应尊重行政主体的自由裁量权，同时要保持司法谦抑的态度。基于“管理原则”，我国立法赋予行政主体单方变更、解除行政协议的权利。行政主体的这一权利是一种行政权，行政机关行使这一权力的行为就是行政行为，鉴于权力行为单方强制性，因此必须对其进行合法性审查。然而，行政协议毕竟是一种合同，除行政性外还有契约性，为有效监督权力、保护权利、实质化解行政协议争议、实现个案公正，法院在行政主体行使单方变更、解除权的行政协议案件的审理过程中应当以合法性审查为主，兼顾合约性审查。

一方面，法院的合法性审查可以从以下几个方面入手：其一，行政主体是否适格，亦即行政机关是否具备法定职权；其二，行政主体行使单方变更、解除权是否经过法定程序，亦即是否经过先行告知和说明理由等程序；其三，行政主体行使单方变更、解除权是否符合法定形式，如是否采用书面形式等，其四，行政行为依据的事实是否清楚、内容是否合法适当、证据充分与否等。①最高人民法院（2016）最高法行申2066号行政裁定书。

另一方面，法院的合约性审查可以从以下几个方面入手：其一，以公共利益的理由主张变更、解除行政协议的，法院审查行政主体对公共利益的判断标准是要能够符合常情；其二，以其他法定事由主张变更、解除行政协议的，法院审查该理由是否成立；其三，审查行政主体变更、解除协议时所调整范围是否符合比例原则，是否考虑了相关因素，以及是否选取了控制损害最小原则；其四，审查行政主体违法行使单方变更、解除权造成相对人损失及补偿、赔偿情况。[2]

（三）明确补偿、赔偿问题的法律适用

行政协议作为一种公法合同，不仅要恪守行政协议中蕴含的行政性特质，还应当遵循合同上平等自愿有偿的一般原则。《行政诉讼法》及相关司法解释规定，行政协议履行中，行政主体违法使用单方变更、解除权的，应承担相应责任并对相对人进行补偿与赔偿。司法实践中对于行政协议案件中的补偿、赔偿问题存在较大的争论。[9]如前文所诉，现有的规范依据并不能明确补偿、赔偿数额的确定规则究竟采用“特别牺牲理论”还是“契约财务平衡原则”，也不能明确什么情况下适用行政法律规范、什么情况下适用民事法律规范。传统理论认为，在行政协议类案件的审理中，人民法院首先应当按照行政协议中合法有效的约定判决行政机关所应承担的补偿、赔偿责任；在行政协议没有约定的情况下，先按照行政法律规范规定来判决行政机关所应承担的补偿、赔偿责任，适用行政法律规范显失公平时可以适用民事法律规范；在行政协议没有约定且行政法律规范亦未规定的情况下，可以直接适用民事法律规范判决行政机关所应承担的补偿、赔偿责任。[10]在这样的适用规则下，行政法律规范被优先选择适用，如国家赔偿法。对行政协议类案件来说，此类赔偿欠缺惩罚性，往往不能有效防止行政主体滥用单方变更、解除权情况的发生。笔者认为，对补偿、赔偿问题的法律适用不应一概而论，应当从平衡协议主体之间的利益出发，将相对人的实际投入与损失量化作为补偿标准，通过“对价”方式平衡相关主体间利益，谨慎选择适用“特别牺牲理论”或“契约财务平衡原则”，进而确定这一问题的裁判适用行政法律规范抑或民事法律规范。

五、结语

党的十八届三中全会《决定》提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，①2013年11月，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。从而确立了行政协议在国家行政管理中的地位。此后，我国对行政协议的相关立法进入蓬勃发展阶段。2014年修订的《行政诉讼法》将行政协议正式纳入了行政诉讼体系中，并且赋予了行政主体在行政协议履行过程中的单方变更、解除权；2015年《适用解释》用7个条文对行政协议争议诉讼进行了规范；2019年《行政协议规定》用29个条文对行政协议争议进行了全面规范。于此同时，司法实践也飞速发展，无论是行政协议类案件的立案与审结情况，还是法院对行政主体行使单方变更、解除权的审理情况，都有了质的提升。然而，此类案子在现实生活中的情况复杂多样，现有立法还不能包罗行政协议类案件的万象，相关立法在行政主体行使单方变更、解除权方面的缺失，也造成了法院在审理此类案子中的诸多障碍与争议。因而，行政协议单方变更、解除权未来的研究与完善，应从立法与司法两方面入手，一方面在立法缺失的情况下，实践先行；实践经验有了成熟的成果则须尽快上升为立法。另一方面，立法亦应当具有前瞻性，可以在借鉴域外优秀经验的基础上，用先进的立法理念与技术，指引司法实践的方向。而要解决眼下紧迫的问题，则需要从界定公共利益的范畴、明确补偿、赔偿问题的法律适用，坚持以合法性审查为主兼顾合约性审查的方式来建构行政协议中单方变更、解除权的司法审查规则。