杨芳芳

摘 要：自2018年3月以来，从中央到地方启动了全面机构改革。笔者对由于机构重组、职能划并等原因引起的档案全宗变化、档案归属流向、档案安全管理等自然资源档案管理问题作出分析，就如何做好机构改革档案的管理和处置工作进行思考和探究。

关键词：机构改革;自然资源档案管理

2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，从中央到地方启动了全面机构改革。深化党和国家机构改革，是以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业发展全局高度作出的重大政治决策，是推进党和国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，是对党和国家职能体系的一次系统性、整体性、重构性的变革。

2019年3月，南宁市针对自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，整合了多个部门职能，涵盖了规划、国土资源、林业、水利等方面，组建南宁市自然资源局。南宁市自然资源局成立后，把转变和优化职能职责作为改革关键，不断强化部门内部职责和业务整合。

面对由于机构重组、职能划并等原因引起的档案全宗变化、档案归属流向、档案安全管理等问题，如何做好机构改革档案的管理和处置工作，确保档案各项工作有序开展，保证档案的齐全完整，是改革单位需要着力解决的问题。笔者作为自然资源档案部门的工作人员，结合机构改革的实际情况，谈谈自己的体会和思考。

一、在机构改革中做好自然资源档案管理工作的重要性

檔案是各个单位历史活动中直接形成的应当归档并具有保存价值的文字、图表、声像等不同形式的真实记录，是备以查考的依据和凭证，是不可再生的宝贵资源。在机构改革中，如不及时开展档案管理和处置工作，随着机构及人员的变动，极易造成档案的流失，甚至对社会、对国家造成无法弥补的重大损失。

自然资源档案部门保管的档案，无论是机构改革前形成的历史档案，还是机构改革后形成的新档案，作为重要的民生档案，都将继续发挥不可替代的重要作用。根据《中华人民共和国档案法》及有关规定，单位发生机构变动或撤销、合并等情形时，应当及时做好档案处置，并向有关单位或者档案馆移交档案。因此，本着“对历史负责、为现实服务、替未来着想”的宗旨，坚持档案管理“为党管档、为国守史、为民服务”的工作原则，做好机构改革自然资源档案的管理和处置工作，及时服务地方机构改革，是自然资源档案部门当前最重要的政治任务。

二、机构改革中自然资源档案管理存在的问题

1.档案管理不平衡。机构改革前，各单位根据自身工作需要，均能明确档案管理机构，配备专兼职档案员，完善硬件配套设施，建立相关档案管理制度，按照要求开展档案管理工作。但还存在以下问题：一是档案收集问题，有的单位档案管理不够规范，仅收集归档了文书、会计、声像、实物等档案，专业、电子等档案未收集完整，档案门类不齐全;二是档案数字化问题，有的单位未及时将已归档的档案同步进行数字化处理，有的单位档案数字化质量不高;三是档案数据管理问题，有的单位使用同级档案行政管理部门指定的档案管理信息系统，有的单位使用自主研发的档案管理信息系统，虽然各类档案数据资源丰富，但存储分散且标准不统一。以上情况直接影响了档案的移交、接收和利用。

2.档案集中保管条件不足。机构改革后，因职责改变以及业务量增加，从而导致档案量巨增，南宁市现有自然资源历史档案包括原房屋登记档案、原国土资源档案、原规划管理档案、不动产统一登记档案等，存量已超550万卷，且预计未来将持续增长。因受条件限制，自然资源档案未实现集中统一管理，分散在多个地点存放，部分存放点不符合档案规范保管条件，存在无密集架、无恒温恒湿环境、无专业库房的情况，部分存放点已出现档案堆积地面存放的超负荷现象。档案分散存放，一方面存在极大安全隐患，另一方面更是直接影响和制约了国家机关、企事业单位和广大人民群众对自然资源档案查询利用的需求。当前情况下，有效解决档案存储问题迫在眉睫。

3.档案归属待理顺。《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈国家档案局关于在地方机构改革中加强档案工作的意见〉的通知》（以下简称《通知》）明确指出：不再保留、纳入重新组建机构、撤销建制的部门和单位，自变动之日起档案全宗终止，档案整体移交新组建机构代管，实行封口管理，不得分散，达到进馆条件后移交同级综合档案馆;新组建机构自成立之日起形成的档案，由各部门各单位新设档案全宗进行管理。由于自然资源局属多个单位整合成立的新组建机构，机构改革本身难度就非常大，加上职责的划并需要一定的时间磨合，这势必对档案的安全管理造成较大影响。因此，如何以改革变动日为时间节点，及时明确机构改革前后档案的归属和流向，是亟待解决的难题。

4.档案管理人员未配备到位。机构改革因时间紧迫，任务繁重，涉改单位往往容易忽视档案的处置工作。根据《通知》要求：“地方各级档案部门要拥护改革、支持改革、参与改革，确保思想不乱、队伍不散、工作不断”，也就是说，未完成档案处置工作的档案部门的相关工作人员不宜提前撤离或调离。而现实情况是，有的单位在未完成档案处置工作前，原单位的档案员就已随划转职责发生了岗位变动，而新档案员又缺乏必要的档案专业知识，且对档案情况不了解，容易引发档案职责不清、档案损坏及遗失等问题。

三、科学规范做好机构改革自然资源档案管理工作

自然资源管理工作是一项全新的系统工程，政策法规、运行机制、技术支撑等方面都还存在很多突出问题，理念、职能、力量全面融合的任务既艰巨又紧迫，改革不仅需要长期坚持，还需要不断取得新突破。作为自然资源档案部门，应紧跟改革形势，主动参与机构改革各项工作，及时了解改革动向，在全面摸底调研档案情况基础上，采取有效措施，科学合理做好机构改革期间的档案处置和管理，充分发挥档案特殊的服务保障作用。具体措施如下：

1.以问题为导向，统筹部署。

针对存在问题，自然资源档案部门要提高政治站位，正确处理机构改革与档案的关系，将档案管理工作与机构改革工作同步开展，贯穿始终。

（1）制定工作方案，分步实施。通过制定方案，一是成立档案工作领导小组，明确档案机构和档案工作人员职责分工，加强组织领导和统一部署，理顺工作机制;二是明确全系统档案工作计划、目标任务、工作要求和时间安排等，分阶段、分步骤扎实稳妥推进档案工作。

（2）加强宣传培训，提高素质。适时组织开展对全体干部职工的档案法制宣传和教育，使全员提高档案意识，正确对待机构改革档案管理工作，主动配合完成有关工作;同时，对负责具体档案工作的专兼职档案员，进行档案业务知识专门培训，使专兼职档案员掌握基本的业务知识和具备开展档案工作的基本能力，以便顺利开展各项工作。

（3）加大資金投入，保障落实。自然资源档案部门要结合工作实际，将机构改革档案工作经费纳入部门年度预算，争取政府财政资金保障，在原有工作基础上，不断提升和完善档案资源、应用系统、基础设施等各方面建设，满足档案保管和利用的需要。

2.以法治为依据，有序处置。

根据《中华人民共和国档案法》《档案管理违法违纪行为处分规定》《机关档案管理规定》等档案法律法规的要求，以及省市两级档案行政管理部门关于做好机构改革中档案处置工作的文件精神，自然资源档案部门要认真履行“为国管档”的档案职责，及时建立健全档案管理规范体系，严把档案质量关。

（1）向同级综合档案馆申请新设全宗，并按有关规定，将自然资源档案作为一个有机整体进行管理，以保证全宗内档案的有序性和完整性。以全宗管理的自然资源档案，不能分散。

（2）在摸底调研和广泛征询意见的基础上，制定有关档案处置工作文件：如及时制发有关工作通知，对机构改革前档案的收集、整理和移交提出具体明确的工作要求，确保档案移交完整，手续齐全;如制定机构改革档案管理和处置工作方案、档案分类方案、文件材料归档范围和保管期限表，明确档案的归属流向、处置时限、归档范围、权责关系等，并报经同级档案行政管理部门同意后执行，确保档案处置分类推进及处置的时效性。

（3）在借鉴原有单位有效的档案管理制度和方法的基础上，根据自然资源管理新的职能及档案形成特点，建立完善自然资源档案工作规章制度：包括人员岗位责任制度、档案安全保密制度、档案利用制度、各门类档案整理规范等，使自然资源档案向制度化方向发展。

（4）档案交接工作要严格依法推进：文书部门和业务部门负责将相关工作活动中形成的具有保存价值的文件材料进行整理、立卷，定期向档案部门移交;档案部门接收档案时，必须严格把关，对存在目录不清、帐物不符、档案不全等问题的档案应返回移交单位进行整改，达到质量要求后再按规定予以接收。

（5）根据《档案管理违法违纪行为处分规定》等规定，在机构改革中发生损毁、丢失档案，擅自销毁、出卖、转让档案，不按规定移交档案，私自留存档案等违法违纪行为的，对有关单位和责任人应依法严肃追究责任。

3.以创新为方向，推动发展。

本次机构改革，持续深化了自然资源领域的改革创新，作为自然资源档案部门，面对机遇和挑战，要在机构改革中使自然资源档案工作上一个新台阶。

（1）编制分类方案。

机构改革前国家关于国土资源档案、城市建设档案、林业档案等档案的管理，都分别制定有相应的规范和要求。机构改革后，机构职能重新划分或合并，且自然资源档案从产生到形成具有数量大、类型多、载体丰富等很强的专业性特点，原有的档案分类已无法满足现有档案归类的需要。自然资源档案部门要以“三定”方案明确的单位职能作为主要依据，结合档案的内容和性质，以科学管理、便于检索为目的，认真研究编制自然资源档案分类方案，对自然资源档案进行妥善归类保管。

（2）整合档案资源。

机构改革后，按照“集中管理，分级负责”原则，南宁市自然资源档案实行集中统一管理，即自然资源局机关的文件材料，派出机构、直属事业单位的专业类档案，全部移交市级自然资源档案部门接收保管。

机构改革后，各城区相应成立城区自然资源局，城区自然资源局隶属城区人民政府管辖，按照《通知》相关精神，城区自然资源局产生的档案应移交城区综合档案馆管理。而实际情况是，各城区自然资源局除行使本辖区内的自然资源管理职责外，同时行使市自然资源局下放、委托的自然资源管理职责。为便于自然资源专业类档案的收集和管理，利于档案的延续性和完整性，基于市级自然资源档案部门是专业档案管理机构，具备较强的专业档案管理水平，可将城区自然资源专业类档案纳入市级自然资源档案部门集中统一管理;相应产生的自然资源专业类档案信息资源，根据社会发展及各单位工作需要，依法提供共享和利用。为避免产生档案归属争议，各城区自然资源局专业类档案的管理和处置意见应征询各城区人民政府意见和同级档案行政管理部门意见，在报经市人民政府同意后实施。

4.以技术为支撑，加快转型。

目前国家正在加快推动大数据与实体经济的深度融合，加快推进科技创新，建设数字中国。自然资源档案工作正在经历机构改革和电子档案管理转型的叠加变革过程，自然资源档案部门要适应新时代对档案信息化工作的新要求，参与构建“全国一体化”的“互联网+政务服务”体系，主动联合信息部门，增强技术能力，攻坚克难，逐步实现以信息化建设为核心的档案管理现代化，在保证网络信息安全的前提下，实现数据的互联互通。以国家数字档案室试点建设为抓手，按照机构新职责，在原有建设基础上，加强自然资源信息管理基础平台建设，升级优化数字档案管理系统功能，引入区块链技术，满足档案数据的时效性和一致性，全面提升档案信息化管理水平;这其中要注重通过系统整合等措施，打破各业务系统与档案管理系统的数据壁垒，强化电子档案收集管理和信息安全管理，丰富档案资源建设。

5.以利用为根本，服务民生。

机构改革中，原机构形成档案实行封口管理，负责档案管理的各单位应依法依规及时提供档案查询利用。随着经济社会的快速发展，自然资源档案作为重要的民生档案，其价值越来越突出。自然资源档案部门作为自然资源档案数据中心，也是“电子文件全生命周期”流程的最末端，要解决“数据孤岛”问题，则需对数据融合的方式进行探索，整合汇总各业务系统的数据，提供大数据时代的资源共享支持;要以“让数据多跑路，让群众少跑腿”为目标，基于“互联网+”思维，最大限度利企便民，通过PC端、移动端APP、微信小程序等途径为社会公众获取数字档案信息提供渠道，不断提升档案公共服务水平，让自然资源档案工作更加贴近社会、贴近群众、贴近生活。

6.以安全为基础，改善条件。

为保障自然资源档案今后存储需求及自然资源档案长足发展，自然资源档案部门要依据国家有关档案馆建设标准和档案馆建筑设计规范，结合机构改革需要和新形势档案工作的新要求，以建设功能齐全、布局合理、经济实用的标准馆库为目标，因地制宜，科学合理做好馆库规划和建设，完善馆库社会功能，尽快实现自然资源档案集中统一存放，在满足档案防护特殊要求的基础上，更好履行档案行政管理职能。

四、结束语

综上所述，在机构改革进程中，做好机构改革档案的管理和处置工作十分重要。首先，自然资源档案部门需要主动介入机构改革各项工作，提前谋划，综合考虑改革前、改革中档案管理的实际情况，明确档案责任、工作步骤、完成时限，有条不紊地推进机构改革档案管理和处置工作。其次，在具体工作组织实施过程中，自然资源档案部门还需密切关注改革的新情况新变化，认真分析研判，及时调整优化处置策略和处置措施，提升处置效率。最后，自然资源档案部门应以此次改革为契机，转变工作思路，创新工作方式方法，助力机构改革顺利完成的同时，全面提升自身档案工作整体水平，增强档案服务能力。总言之，唯有科学管理和合法处置自然资源档案，才能确保自然资源档案的齐全性完整性安全性，才能保证改革后自然资源档案事业继续朝着健康的方向持续发展。

参考文献：

[1]曾令元，刘媛媛.机构改革中自然资源档案的管理[J]. 四川档案，2019

[2]杨钰然.机构改革期间档案工作的困境与突破[J].黑龙江档案，2019

（作者单位：广西南宁市国土资源档案馆）