栗阳

关键词自贸区 综合行政执法 依法行政

河南自贸区挂牌成立三年来，先行先试，大胆进行制度创新，按照中央关于进行综合行政执法体制改革的意见，着力推进跨部门、跨领域综合行政执法体制改革，为进一步转变政府职能、建设法治政府，扩大对外开放做出了努力。随着河南自贸区的进一步发展，各类入驻企业数量不断攀升，综合行政执法的难度不断增加。如何合理界定综合行政执法事权的范围，如何解决有关机构设置和运行机制，如何建立与国际高标准投资贸易规则体系相衔接的综合行政执法体制机制等等，这些问题亟待解决。

一、自贸区综合行政执法体制改革的意义

国务院之所以批准决定设立中国（河南）自由贸易试验区，最重要的目的是为了更好地服务“一带一路”倡议，把河南自贸区建设成为贯通南北、连接东西的现代立体综合交通枢纽和现代物流体系。

同时，为了进一步转变政府职能，优化营商环境，通过设立河南自贸试验区，对深化“放、管、服”改革做出探索和尝试。并且，自贸区肩负着为进一步推进改革和扩大开放而先行先试的探索任务，形成可复制可推广的经验是其进行探索所要达到的目标。。

（一）倒逼政府转变职能把“放、管、服”改革引向深入

自贸试验区的主要任务之一就是进行制度创新。自贸区要探索政府改革，把握好政府和市场之间的关系。通过制度创新逐渐提升自贸区内投资和贸易的自由度以及商务活动的便捷度，不断提高政府部门的行政效率和监管水平，真正做到让市场来配置资源。自由贸易区不是无限自由，而是要求政府有更高的管理和服务水平，一方面要提高开放程度，另一方面要安全、有序和高效。开放和管住这两个方面都要做到。自贸区的综合行政执法体制改革需要进一步简政放权，管理和服务同样重要，需要探索更加有效的举措把“放、管、服”改革引向深入。

（二）优化自贸区法治化营商环境

权责交叉、重复执法、多头执法、推诿扯皮是营商环境的痛点。权威高效的综合行政执法体制，开展跨部门跨领域综合执法可有效解决这些问题，一支队伍管执法有利于建设市场秩序规范、法治环境优良、监管集中高效的营商环境。实行综合行政执法体制改革后，监管与执法相对分开，审批审查与实施处罚相对分开，行政处罚与技术检验相对分开，强化了不同权力之间的相互制衡，有利于解决自贸区内避免重罚轻管、以罚代管的问题。相对集中行使行政处罚权解决了执法主体过多造成的多头执法、重复执法、执法扰民的问题，可以较好地形成执法合力，提高执法效率。同时，也有利于整合与加强执法力量，解决执法人员不足的问题，减少执法盲区，减少推诿扯皮。

（三）符合自贸区自身的功能定位

自贸区综合行政执法体制改革充分体现了自贸区的战略定位对改革提出的要求。河南自贸区是全面改革开放的试验田，进行制度创新是自贸区试点改革的重要职责之一，可复制推广是基本要求。河南自贸区的首要试点任务和措施是转变政府职能。综合行政执法体制改革是中央关于全面推进依法行政的重要内容，可以采取相对集中行政处罚权与行政许可权的方式展开，行政介入市场应体现其有限性及服务性。自贸区具有先行先试的功能定位，主要在合理界定执法权限、明确执法责任、减少执法层级和提高基层执法能力方面进行探索，力争形成可复制可推广的经验和模式。

二、河南自贸区综合行政执法的现状

随着河南自贸区三大片区的不断发展，各种类型商事主体数量呈递增趋势，仅2019年就有1.5万家企业入驻郑州片区，其中有日本住友、美国利宝保险等一批世界500强企业入驻。各商事主体由于业务、构成资本性质、经营领域的复杂性，不可避免地带来行政执法上的挑战。由于部门设置而导致的重复执法、多头执法、执法扰民等一直是行政执法的痛点。目前，三大片区都积极探索开展综合行政执法体制改革，改革针对行政执法的痛点进行了一些突破，取得了部分成功经验，但是还存在许多问题，改革还需进一步深化。

（一）河南自贸区三大片区均设立了综合行政执法机构

2017年2月，河南自贸区郑州片区综合服务中心先于自贸区郑州片区管委会成立运营。自贸区郑州片区管委会受郑州市人民政府领导，为正处级单位，内设三个处：政策创新处、行政审批处、对外联络处，下属一个事业单位郑州片区综合服务中心。核定编制33人，行政编13人，事业编20人，在职干部职工11人。2018年6月，河南首家综合监管局在河南自贸区洛阳片区设立，整合工商、质监、食药监三个部门的职能，形成“一支队伍管执法”的联合办公模式。由此，河南自贸区的综合行政执法体制改革进一步深化，步入了新阶段。自贸区开封片区管委会设立了政务服务中心，不断优化政务服务模式，提升综合监管效能。

（二）河南自贸区综合行政执法开展情况

河南自贸区三大片区，针对自贸区内热点问题以及重点行业，开展了几个部门联合起来的综合执法工作模式，主要采取“双随机、一公开”的方式进行。双随机是指，在行政执法过程中无论是检查对象的选取还是执法人员的委派都随机抽取。一公开是指，所有执法程序和执法内容都及時向全社会公开。这种综合执法工作模式把执法监管重心从事前审批转向强化事中事后监管。有助于转变政府职能，有助于进一步深化市场体制改革。综合监管改革后，监管能力大幅增强，市场监管职能由分散式变为统一的集中监管，解决了职能交叉、多头执法、互相推诿等监管难题。同时，通过优化执法资源，整合执法力量，河南自贸区三大片区初步实现了“一支队伍管执法”的良好局面，有效节约了行政资源。

（三）目前制约河南自贸区综合行政执法推进的因素

一是综合行政执法理念不统一。综合行政执法理念尚未普及，有些部门不愿意放权，导致无法实现重心下移和属地管理。

二是综合行政执法部门的法律地位不明确，综合行政执法的法律效力和法律责任有待进一步明确。

三是综合行政执法机构与职能部门之间的关系和各自承担的职能不明确。各个部门的监管水平不均衡，各单位的监管标准不一致，有一些部门的监管公开程度不高，有关执法监管信息无法实现在各个有关部门之间共享。

四是综合行政执法人员素质有待提高，考核机制不完善。目前人手不足是一大問题，执法队伍人员编制和管理机制有待完善。

五是综合行政执法各个部门之间的协调配合机制不完善。各部门的管理和登记信息分散在各个部门中，并未集中，没有统一监管调度安排。在市场监管中，还不能够充分有效利用互联网、大数据等手段进行执法办案。

三、深化自贸区综合行政执法体制改革的建议

河南自贸区成立三年来，经过试点和探索，三大片区管委会综合行政执法体制改革取得了不少成果，但是还不够完善。各片区的综合执法迈出了可喜的步子，但是也仅仅整合了为数不多的几个部门的行政执法权，尚不能完全满足自贸区发展的需要。目前自贸区的综合行政执法质效也还不高，需要在以下几个方面深化改革。

（一）科学界定自贸区综合行政执法的领域和范围

探索以市场监管部门为基础，以深化改革扩大开放为进一步目标，把国土、房管、建设、交通、环保、航空等领域纳入综合行政执法的范围。为了和国际接轨，还要把商务、知识产权、劳动监察等领域也逐步纳入。但是，并非纳入的部门越多越好。因为，纳入过多领域的部门，对执法人员的综合能力素质要求高，对检验检测机构配合的要求也高，反而会影响执法效果和执法效率。需要综合考量边际效益，科学把握执法领域和范围，将其设置在一个合理的范围内。

（二）明确综合行政执法主体和行政主管部门之间的职责

明确综合行政执法主体的法律地位，明确其行政处罚权、行政强制权和行政监管权等。明确行政主管部门与综合执法机构的法律地位，合理划分其权责边界。行政主管部门把行政执法权移交给综合执法机构，但是只是让度了其中一部分功能，有关日常监管、业务指导、检验检测、提供技术支持和政策法规支持等方面依然需要承担相应的职责。特别是对于综合行政执法部门所进行的一些执法事项，需要行政主管部门给与较高的专业性和政策性支持。

（三）加强综合行政执法队伍建设

首先，要按照简政放权的要求进行改革，变事前审批为事中事后监督，并且依法严格落实执法责任制。其次，要在提升综合行政执法合力和效率上下功夫。要形成执法合力就需要完善个部门的联动机制。再次，严格实行“双随机，一公开”制度。建立起统一的综合执法标准，特别是在执法程序和执法文书方面要统一。最后，加强装备和技术保障建设。

（四）提升综合行政执法信息共享水平

行政执法不能共享对商事主体的执法信息，就无法进行联合惩戒，只能单打独斗。因此，有必要在河南自贸区三大片区范围内，运用大数据、云计算等信息技术，形成行政执法信息统一采集、评价和发布的机制，建立一个整合各行政部门进行协同管理、统一进行信用评价和惩戒的系统。对于自贸区管委会的执法办案职能也需要一个信息化系统加以支撑。