朱婧鑫

关键词安保服务公司 基层政府 社会稳定

一、安保服务公司行政管控的现实困境

我国现阶段的安保服务公司是在地方各级政府公安机关治安管理部门、市场管理部门、地方国有资产管理部门、税务部门、劳动监察等部门共同监督下，独立进行商业化运营的专业从事各项非警务安全保卫职能的民间力量。这一行业的特殊性在于作为一种社会力量辅助基层政府和公安系统进行社会治安防控管建工作，在治安社会化管理中扮演着重要角色，其不同于传统的辅警力量和社会自治组织。但就目前我国国内安保服务公司的整体情况而言，在实际运营中普遍存在种种“先天不足”。究其原因，是其管控模式在早期以严格行政管控为主向市场化经营附带行政审批部门监管模式过渡的过程中，转型不完善造成的，具体表现如下：

（一）去行政化管理，准入门槛降低为商业化运营权力寻租提供便利

职业化安保服务公司兴起是随着我国社会经济体制改革进行的，这个过程中伴随几次行政管控的收与放。近十年来，特别是地方各级政府提出改善“营商环境”建设后，安保服务公司设立的准入门槛大大降低，以注册资本这一重要基础性硬件条件来说——已不要求实缴并实行普通工商注册管理的认缴制，导致安保服务公司注册成立进入高峰期，截至2017年，我国己注册成立5200余家私营安保服务公司，拥有超过300万名安保人员。。这些安保公司可谓鱼龙混杂，大多都过度追求商业利益，忽略了自身社会治安辅助业务水准的跟进。其中一些大型安保服务公司——特别是原隶属公安机关后剥离独立的安保服务公司，则充分利用治安辅助职能的积累为其权力寻租提供资信背景，其基本商业利润增长点仍依托原有的金融押运、政府机关安全保卫等与国家机关、社会团体紧密相连的项目，权力寻租频频发生。

（二）安保服务专业化发展受多头管理桎梏

安保服务公司根据现有法律规定，其主要业务范围就是为社会各个领域提供专业化的安全保卫服务，包括人员和技术。笔者通过近五年的调研发现，各个安保服务公司的业务发展过程中，专注于安保服务的少之又少，多数安保公司的服务还依旧停留在传统物业服务的“更夫、门卫”角色，不能充分发挥其安保公司的特有职能——特别是“安全防范、随身护卫”等专业化的服务上，尤其是无法将“技防”这一具有新兴科技含量的安保服务手段充分运用。究其原因来看，政府行政部门的多头管理仍然是制约其发展的重要因素，各级公安机关作为行业主管部门无权介入市场的运行，尤其是地方各级政府开展营商环境建设后市场管理部门更是放开物业公司注册门槛，致使同质化服务恶性竞争现象丛生，安保服务公司整体上对提高专业化业务水准动力不足，安保服务行业的专业性特质无法良性发展。

（三）法律支撑缺失从业人员职业认同感差

目前，支撑安保行业发展的法律法规仅有国务院2010年实施的《保安服务管理条例》，其不仅法律位阶低，其中对安保服务公司仅概括且笼统的规定了设立条件、管理部门等基本问题，对安保行业的规范化建设并无特殊保障，且经过十多年的实践运行并无任何修订，特别是对从事安保行业的人员——保安员素质要求及低、无专业技能准入门槛的要求，且无职业培训保障等相关规定。

笔者近五年调研时发现，从事该行业的人员通常是社会最底层、年龄较大的无专业技能者，行业平均薪酬较低、职业认同感差，特别是在三四线的城镇里，安保行业从业者相当一部分来源于下岗失业的产业工人，或是国有工业企业在岗人员兼职，其对保安员职业的认知仅限于补贴基本生活需求，而经营安保服务公司的人员偷逃从业者社会保险及税收的情况屡见不鲜;而在一二线城市，虽然由于政府劳动行政监察部门的介入该行业发展相对完善，从业者基本为适龄就业者，但由于无专业技能资格准入、社会偏见等因素的制约从事此职业的人员认同感仍旧偏低。

（四）备案登记制管理模式可操作性不强

安保公司属于公安机关审批管理的特种行业，安保公司成立的前置条件要符合《保安服务管理条例》的硬件要求，成立后按现有法律规定可以在我国境内任一城市执业——只需到当地公安机关相关管理部门备案登记即可，但实践中由于各地方保护等因素限制异地执业的安保服务公司非常少，备案登记制度形同虚设，这样既不利于安保服务公司的发展和行业的壮大，不利于民间资本投入的热情，也不利于政府相关管理部门良好形象的建立。

二、安保服务公司商业化运营对基层社会稳定发展的正负效用分析

安保服务公司商业化运营后激活了民间资本的创业热情，大大减轻了公安机关的日常工作压力，社会正效应显著，但是在此过程中由于管理制度的缺位，也存在一定的负效应。

（一）安保服务公司商业化运营良性发展激发基层社会的正效应

第一，补充基层政府维稳力量，减少财政支出压力。未来以区域中心城市为核心辐射周边地区的城镇化模式将引领下一阶段城镇化的发展，此种情形下人口流动成为常态，对大中城市基层社会治安综合治理提出严峻的挑战。公安机关的警察是各级地方政府维护基層社会稳定必备的武装力量，却存在配比严重不足的情况。按照国际通行的城市警力与常住人口配比标准，1：500为最大程度的城区专职警力配备标准，而按照我国现今城市化进程——大中城市的专职警力配比则达到1：1500左右。目前基层社会中“存在着日益增加的公共安全需求与当前基层警力严重不足的矛盾，基层警力不足己经是制约公安工作发展的瓶颈问题，尤其是在基层派出所反映得更为突出”。但是受财政支出及公务员岗位配置比例等条件制约，公安机关无法及时补充警力导致基层警务工作压力十分巨大。而很多学者也指出，只是单纯地增加警察编制，并不能解决基层警务压力大的难题，反而可能因警力配置效率的降低而并不能有效满足公共安全需求，有必要提高警力优化配置的同时引进各种社会安保力量进行补充。这就需要对作为警力的必要补充的最基层维稳力量———保安员的作用进行重新定位。2020年新冠疫情席卷世界，常态化安全防范成为我国地方政府政务工作的第一要务，与常态化安全防范相伴的突发公共管理事件应急处置第一响应者往往也是保安员，而安保服务公司作为保安员的管理主体，地方各级政府如何能调动他们投身治安辅助工作的热情，将成为解决问题的关键。对于此问题，笔者认为地方各级政府应该将政府购买服务的项目定向指定给安保服务公司，排除物业服务公司、劳务派遣公司的参与，这样既提高了财政资金的使用效率，也为安保服务公司助力政府安全管理事务搭建平台，可谓一举多得。

第二，促进就业，增加税收、社保基金等政府收入。据统计，截止到2015年中国海外安保的市场规模达到113亿美元，中石化等大型国企海外安全保护的预算金额达到20亿美元左右。伴随国家“一带一路”建设的推进，我国很多企业都走出国门开拓海外市场，而安保服务公司也应以此为契机发展“一带一路”沿线海外安保服务市场，不应再局限于国内机关企事业单位和居民小区市场的占有，这不仅仅需要企业自身的投入，更需要政府相关管理部门搭建平台合理引导。安保服务公司作为现代专业服务业的代表行业，根据现有法律规定可以执业的人员为：年满18周岁通过保安员考试，男60岁以下、女性50岁以下，是吸引适龄人口就业的重要领域——特别是可以安置具备一定素养的大中专毕业生及安置退伍转业人员，将这一行业打造好将为基层社会提供大量就业岗位，其不仅是维护基层社会稳定的手段之一，也将为地方政府解决就业增长、税收增收、社保金增加等实际问题。

第三，依靠科技进步，提升居民日常幸福感。新冠疫情影响横扫世界的同时，我国中央到地方各级政府在疫情期间不惜任何代价投入大量人力、物力维护人民的生命安全，很多大型的科技企业通过研发各种APP、软件等追踪人口的流动，帮助我国政府取得了抗疫的阶段性胜利。但是，以人口流动为基础的经济发展模式已不可逆转，伴随疫情常态化管控，人们基于生存的安全感和个体发展的焦虑感导致社会矛盾集中爆发，袭警、辱警事件不断升级，而地方各级政府已无法再复制疫情之初的管控态势且需避免单纯扩张警力而导致配置优化度降低的困境。面对此种态势，地方各级政府必须适时引进社会外部力量提升居民日常生活的幸福感——将最新安防科技手段与传统的人防手段结合运用的安保服务公司必将成为分担这一重任的不二之选。

（二）安保服务公司商业化运营不当带给基层社会的负效能

作为当前基层政府主要的安全保卫武装力量补充，安保服务公司商业化运营中存在的突出问题集中表现为：从事居民安保服务的过程中部分公司无法区分原有的物业服务职能，而物业服务公司在社会公众印象中为获取物业服务费采用一定具有“黑社会”性质的手段，严重损害了其在社会公众的形象。不可否认的是，不论安保服务公司还是物业公司，其在为居民从事社区物业服务时，很多存在不当的行为，尤其是三四线城镇中业主与安保服务公司、物业服务公司对抗的行为频繁发生，致使一些过激行为不断升级，不仅不能为基层社会的稳定和谐建设助力，反而造成了不良影响。值得我们注意的是前段时间公安部开展为其三年的“扫黑除恶”专项工作中，很多物业公司也被列为工作的重点对象。

根据现有《保安服务管理条例》的要求，保安服务公司发起人必须具备公安、司法、法检或部队等特种部门工作经历五年以上，创办者及具体经营者毫无疑问会与公安、司法机关具有天然联系，这也将成为政府安保项目招投标服务的权力寻租提供便利条件;而具体的从业人员相当一部分为部队退伍、转业者，专业素质高于传统的物业公司的保安员，但是由于现有制度的欠缺，商业运营的不当会遭遇“黑社会性质”评价陷阱，反而成为行业发展、社会稳定的阻碍，这是尤其值得注意的。

三、完善安保服务公司行政管控的路径分析

安保服务公司作为公安机关管理的特种行业，其设立与监管的严格性无不体现其地位的特殊性，作为具备一定“武装性质”的民间保会力量，国家鼓励安保服务公司商业化运营的初衷是为了与国际相关行业接轨、促进我国国内保安行业的良性发展，为公众提供优质、满意的安保服务，为基层社会的稳定和谐助力，经过十几年的实践探索，笔者认为，若要安保服务公司更好的发挥其职责，必须进一步深化其管理运营模式的行政管控路径，具体应从以下方面着手：

（一）纳入基层政府行政管理的基础框架

将安保服务公司嵌入基层政府行政管理框架的首要工作就是将从业人员及其职责范围重新定位。安保服务公司变迁轨迹本就经历过嵌入公安机关内部部门管理到剥离市场化运营这一路径，曾经的管理模式就是任何机关、团体、企事业单位不允许自建安保队伍，现阶段笔者认为，重新回归这样一种管理体制势在必行！将安保服务公司的管理纳入基层政府的管辖范围之内，人员管控归属于公安机关、业务管理归属于执业范围内的社区，是解决问题的关键。社区已经成为我国政务活动的最小单位，而保安服务公司的负责人更可以嵌入基层社区成为其组成人员之一，其可以对辖区内居民的安保服务做出量化调查并提出最直接的需求，也可以掌握详细的从事安保服务活动的人员信息，将信息汇总梳理后借助大数据技术进行科学的整合，不仅能够解决基层社会维稳工作压力、缓解基层政府舆论压力，也可以提高安保服务的工作效率。

（二）精准化立法政策扶持

安保服务公司行政管控的重要途径之一，就是要通过精准立法的手段区别传统的物业服务公司与安保服务公司的执业范围——将物业公司的职业范围排除在保安服务的范围外。笔者认为针对目前热议的《保安管理服务条例》修订，认为其修订的重点要明确以下几项：

第一，在业务范畴上安保服务公司和物业公司要进行严格区分。安保服务公司专注致力于提供专业的“巡逻、护卫、安全技术防范”等专业的安保服务，而物业公司应专业从事“更夫、保潔”等非专业项目，且要在法条里明确物业公司不得从事与安保服务有关的任何项目。

第二，规范从业者准入标准。在具体条款中对提高保安员的地位及从业者资格（如年龄区间、学历层次、身体条件、劳动保护、职业培训）等做出更高、更严格的标准要求，只有这样才能使从业者得到职业认同感、满足感，才能更好的促进这一行业的良性发展。

第三，还要明确规定地区长住人口数与职业保安员配备的比例，使得安保公司注册和备案管控有法可依避免公众对审批机关的误解及权力寻租现象。

（三）搭建与国有信息科技公司合作平台

我国境内现有的安保服务公司已经开始从传统的人防向人防与技防向结合转变，但转型的过程中搭载最新科技成果的少之又少，究其原因无外乎是民营公司受资金限制。面对此问题，笔者认为，更好的驾驭这支民间队伍、管理这一行业，必须为其搭建其与国有信息科技公司合作的平台。安保项目事关公民隐私、国家安全，不如忽视。而国有科技公司具备研发实力和保密条件，与其合作不仅可以保障保安服务公司能够第一时间使用最新的安防技术、节约其资本的投入、提高基层安保工作效率，也可以最大限度的保障公民的个人隐私及国家的信息安全，真正实现多方业务良性互补，共同受益。

（四）落实常态化职业培训监管

安保服务公司对于其招录的员工具有职业培训的职责，但由于保安员行业从业人员人员流动性大，实践中很少一部分安保服务公司对其员工进行常态化职业培训，其只在入职时对员工做简单的岗前培训，这不仅不利安保行业的良性发展，也不利于基层政府维护日常社会稳定工作的推进。作为商业化运营的民间安保力量，常态化职业培训应该如何进行是必须探讨的问题，笔者认为，针对这一特种行业的职业培训必须严格要求：

首先，安保服务行业协会应发挥主体作用，收取保安服务公司每年经营收益的5%-10%应作为员工常态化培训资金，并将这笔资金用于每年的定期培训中。

其次，行业审批主管部门要联合其教育训练部门为安保服务公司进行专业化的培训，培训的内容主要集中在业务素质的提升包括科技的运用和思想引导等方面;还有，基层政府的每年要在财政预算中制定相应的培训补贴经费，支持相关的培训工作进行。

最后，可以在培训过程中尝试探索各种新的专业培训模式，如有些安保公司已经尝试寻求与地方高校合作建立“校企合作”培训模式等。

四、结论

稳定是压倒一切的工作，只有稳定的社会氛围，公众才能安居乐业，社会经济才能加速发展。在公共安全需求急剧增长的疫情防控常态化的新形势下，安保服务公司在基层社会稳定维护的工作中，应作为一种社会安保力量发挥更主动的作用。针对安保服务公司发展演变过程中所存在的一些转型不完善的短板，必须依靠基层政府对其进行有效的行政管控才能得以完善。更加充分地将之纳入基层政府行政管理框架，给予其精准化的立法政策扶持，寻求国有信息科技公司的技术支持，进一步健全针对其的职业化培训监管，都是提高安保服务公司维护基层社会稳定效率的有效路径。强化完善对安保服务公司的行政管控，不仅能够有效满足基层社会中的公共安全保障需求，也将成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。