李宾

关键词多元化纠纷解决机制 小额诉讼 重庆市

原告系重庆市主城某区一小区业主，于2017年购买小区车位，2019年1月以被告开发商未按约交付车位应承担违约責任为由提起诉讼，9月开庭审理，2020年5月调解结案。期间，原告曾联系法院询问超审限的原因，法院以案件多、任务重进行了解释。本文基于该起案件，探讨在人民法院登记立案数量快速上升，人民群众打官司难的问题愈加突出的形势下，以普通民众的视角探讨在推行多元化纠纷解决机制中存在的问题以及如何解决。多元化纠纷解决机制是2004年《最高人民法院第二个五年改革纲要》中首次提出，十八届四中全会作为一项重要任务进行了部署。重庆于2008年10月出台了《构建多元化纠纷解决机制的意见》，其后，各区县推行了诸多的措施。多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互协调地共同存在，所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。多元化纠纷解决机制的实施和发展，对有效预防和化解社会矛盾，激发社会组织活力，缓解人民法院的工作压力，适应民众对纠纷解决途径的不同需求，有着深刻的现实意义。

一、案情简介

原告系重庆市主城某小区业主，该小区车位此前一直未销售而是租赁给业主使用。2016年，开发商开始销售车位。很多承租人不愿购买但希望继续租赁而与开发商、物管发生纠纷。原告于2017年购买车位，合同约定同年4月1日交付车位，但车位一直由原承租人占有。在此期间，该小区原租赁车位的很多业主，因未购买车位又不愿退出，采取了很多粗暴的行为，包括：数次折断车库出入口门闸、用油漆涂抹扫描系统等。后矛盾进一步升级，原承租人们用车辆拦堵车库出入口造成周边交通经常性拥堵、损坏车库车辆等行为。一直到2018年1月，该场闹剧才彻底结束。

原告取得车位使用权后，开发商不愿按合同约定支付未按时交付车位的违约金，且以原告已取得产权证为由，要求原告承担车位被他人占用期间的物管费。原告在多次协商未果的情况下，提起诉讼要求开发商承担合同约定的违约金及损失共计四千多元。

二、多元化纠纷解决机制推行中存在的问题

多元化纠纷解决机制，就是综合运用诉讼、调解、行政裁决、仲裁等多种方式和途径化解决纠纷，以充分发挥不同解纷方式的优势。但在本案纠纷发生和解决过程中，多元化纠纷解决机制的作用从未体现和发挥，表现在以下方面：

（一）民众不了解或不信任其他纠纷解决方式

本案诉讼请求金额只有4000多元，原告因不满被告在协商解决时的粗暴态度而选择诉讼。在该小区中，还有因同样情况诉讼的其他案件。由此可以看出，当前，人民群众保护权利的意识和需求日益增强。但同时，以什么方式和途径保护权利，普通民众知道最多的就是“有事找法院”，对其他的纠纷解决方式不了解。由此导致法院的立案量剧增，负担越来越重。

同时，民众对基层纠纷解决机构也存在信任问题。本案的原告是律师，对民事纠纷可以采取调解等其他方式解决是清楚的。但出于对社区兼职调解人员的不信任而仍然决定起诉。

（二）多元化纠纷解决机制在实践中对部分案件未起到应有的分流效果

诉讼外的其他解决方式，各具优势。如在多元化纠纷解决机制中占基础性地位的调解，学者们普遍认为，调解具有借助社会力量减轻法院案件压力、节约司法资源，使当事人更加平和、便利、经济、快速、合理地解决纠纷的优势。结合到本案，标的额小且案件事实清楚，但耗时却长达成一年半。司法实务中，家事纠纷、物业管理纠纷、房屋租赁纠纷等案件，在事实清楚或诉讼请求金额小的情况下，若按照正常的法律流程走，不仅会浪费和占用司法资源，而且不一定能达到很好的社会效果。而从目前我国多元化纠纷解决机制的实践看，这些案件并未被有效分流。

（三）多元化纠纷解决机制中的诉前调解程序未能有效发挥作用

诉前调解作为多元化纠纷解决机制中分流案件的重要举措，在各地均被做为机制构建实践的重点。但本案中，立案前未进行诉前调解，而庭审时，因法官太忙未在约定时间内按时开庭，庭审结束时已没有时间进行调解。因此，本案耗时一年四个月之久，到最后仍以调解结案。司法实务中，如本案等小额诉讼的案件，若法院能及时调解，有可能更快的消弥纠纷。因此，多元化纠纷解决机制中的措施，在重庆可能更多地仍然存在于制度、政策层面，离真正地发挥作用有一定的距离。

（四）多元化纠纷解决机制中基层组织的作用并未体现

根据重庆2008年10月出台的《构建多元化纠纷解决机制的意见》，重庆在多元化纠纷解机制的构建中，加强了矛盾纠纷的排查工作，尽量把矛盾化解在基层。但在该小区卖出车位爆发纠纷到最后纠纷解决，时间跨度二年多。小区物管、相关人员数次报警，多家媒体报导过，相关业主也上访过。但在此期间，从未有任何街道、社区的相关机构或组织介入纠纷的解决。

三、原因分析

（一）政府对多元纠纷解决机制的舆论引导和宣传不够

在我国很多地区，多元化纠纷解决机制仍存在于政府文件、法院的公告栏上，而政府的舆论宣传不够，普通民众对于多元化纠纷解决机制不了解，而诉讼至上的意识却根深蒂固，一些民众缠诉缠访，甚至采用过激的方式，不仅激化了矛盾，还扩大了纠纷的损失范围。

（二）多元化纠纷解决机制的立法顶层设计仍须完善

司法的国家权威性和司法人员的法律素养使大多普通民众忽视诉讼解决纠纷的缺点而在纠纷发生时选择诉讼;而调解却存在着适用的案件范围不清、调解协议的效力较弱等，导致人们在做选择时忽视调解所具有的优点而在纠纷发生时选择诉讼。这种思维惯性在长期的法治宣传下很难在短时间改变。积极推进多元化纠纷机制，改变诉讼至上的思维惯性，必须在总结各地经验的基础上，对立法的顶层设计作出相应改革，直接推动普通民众改变行为惯性和模式。

（三）参与多元化纠纷解决的基层组织主体意识不强，责任意识不清

本案中业主和物业部门、开发商的纠纷持续时间那么长的情况下，没有任何部门和组织主动出面介入纠纷，以致于造成的损失不断扩大。由于多元化纠纷解决机制中涉及的相关部门及人员在解纷机制中承担的职能大多是兼职性质的，包括法院、一些地方建立的矛盾纠纷排查调处办公室、社区的调解人员等，这些基层组织在解纷事务中大多主体意识不强，责任意识不清。原因一方面在于这些兼职主体对于自身解纷职能认识不够;另一方面，宥于其本职工作，以及解纠事务的体制、经费问题，往往没有太多精力投入到解纷事务中;此外，多元化纠纷解决机制涉及的部门和人员众多，兼职的主体很难统筹整合资源以及协调、运营解纠纷事务。

（四）民众对非诉讼解纷机构认同度低

随着现代法治的不断发展，基层人民调解组织、行业调解委员会、个人调解工作室等，都有一定的发展。但在民众中的评价和认同度并不高。究其原因，主要在于从业人员的专业素质和工作机制上存在一定欠缺。很多基层的调解人员是兼职人员，时间有限、法律素养和解纷技能有待提高;而由于其经费和薪酬机制的限制，也导致普遍存在着工作不主动积极的现象。而公证、仲裁、行政调解等参与解纷的机构，因其在司法程序中的作用，公众更多地是视为诉讼的准备或辅助。

四、完善多元纠纷解决机制的建议

（一）加强宣传和舆论引导，培养新型纠纷解决文化

一项制度要驱动或推行，除立法的顶层设计推进外，还须加强宣传，引导和推动民众参与。因此，必须在全社会形成新型的纠纷解决文化。一是重视舆论引导，转变社会观念。通过媒体对非诉讼解决方式的特点、优势进行宣传，包括典型的多元化解矛盾的案例、有一定口碑的“个人调解工作室”品牌等，以及通过青少年的法律素质教育，引导社会了解非诉方式解决纠纷，鼓励民众在发生纠纷时，自愿选择、利用协商、调解等非诉方式。二是加强非诉讼方式解决纠纷的职业教育。在学校的法律职业教育中，引入非诉讼方式解决纠纷的技能培养，坚持诉外解纷队伍的专业化培育，建立专业化培训机制。只有从教育普及和法律职业观念转变入手，加强培养新型纠纷解决文化，只有当社会主体真正形成了理性协商、自律、宽容、和谐、责任、诚信的纠纷解决文化，才能迎来多元化纠纷解决机制发展的新时代。

（二）健全纠纷预防机制，落实基层纠纷排查和解决机制

在纠纷发生之后化解纠纷是事后解决，如果能在纠纷萌芽阶段就进行干预和处理，才能起到未雨绸缪的作用，避免纠纷或损失的扩大。因此，应健全纠纷预防机制，落实基层纠纷排查和解决机制机制。可以通过出警的警察、片区警察等，将所辖区域内的纠纷线索，提供给相关基层组织，由相关基层组织记录，使一些纠纷，如家事纠纷、邻里纠纷、物业纠纷等问题在社区就能得到很好地解决。

（三）由立法规定以调解作为先置程序的案件范围

在强制调解制度的正当性受到质疑逐渐消解的情况下，世界各国和地区越来越多地在特定类型的纠纷处理中建立强制调解程序，如德国、日本、英国等。在纠纷发生时若由当事人自主选择纠纷解决方式，在我国多年来诉讼至上、法律万能的思维下，大多当事人会选择诉讼。因此，若要构建多元化纠纷解决机制，我国可以吸收他国经验，对适用强制调解的案件类型（范围）和条件做出明确规定，通过立法在项层设计上分流案件，将民间、非正式和传统的纠纷解决机制纳入法治的框架。

（四）加强其他参与纠纷解决的社会组织的公信力

要真正实现非诉讼化解纠纷的功能，必须加强公众对其的认同。因此，提高公信力，让民众从内心确信诉外其他方式的内在优势，才能在选择时做出理智的判断。提高其他参与糾纷解决的社会组织的公信力，一是提高其专业性，最迫切的是增加专业人员和提高现有人员的专业素养。二是提高其便捷性。必须加强平台建设，使民众能熟悉、快捷地索引和利用平台。三是政府加强对非诉讼方式解决纠纷的机构的引导和管理，使相关机构建立起科学有效的工作机制，增强主体意识和责任。

多元化纠纷解决机制的构建和发展，是一个长期性的问题。国家和政府不仅需要进行顶层设计，同时也需要从普通民众的角度上进行政策的落实和推进，才能有效地推行并发挥应有的作用。