省人大常委会秘书长 孙建功

专题询问是人大常委会有计划、有组织、有重点地就某一方面工作开展监督的重要形式。2010年6月，十一届全国人大常委会第十五次会议结合听取审议中央决算报告和审计工作报告开展了专题询问。9年多来，专题询问从尝试探索到全面展开、从逐步完善到形成机制，成为各级人大常委会的一项经常性监督工作，受到了广泛关注和各方好评，产生了积极反响和良好效果。如何坚持好运用好完善好这一监督形式，提高人大监督工作实效，是各级人大常委会面临的共同课题。从2014年5月省人大常委会首次开展专题询问以来，经过十二届、十三届省人大常委会的接力推进，专题询问的方式不断改进、机制不断创新、工作不断深化，在实践中发挥了越来越重要的作用，日益展现出强大的制度优势和发展活力。按照常委会年度重点调研课题计划，我对省人大常委会开展专题询问情况进行了总结梳理，对专题询问有关问题进行了认真思考，并就如何改进完善专题询问工作提出意见建议。

一、实践与成效

1.从社会焦点到民生热点到改革难点，专题询问的覆盖面越来越广。在开展专题询问工作中，省人大常委会始终紧扣事关全省经济社会发展的重大部署，聚焦“一府一委两院”工作中存在的薄弱环节，立足人民群众反映强烈的突出问题，精准选题谋划和推动实施。截至2019年11月，省人大常委会共开展专题询问12次，涉及全省安全生产、环境保护和大气污染防治、教育工作和学前教育、社会保障体系建设、优化营商环境等方面，都是与全省大局紧密相关、社会普遍关注、迫切需要解决的重大问题。比如，2014年5月，省人大常委会首次开展专题询问，就聚焦社会高度关注的大气污染防治工作，此后又三次对环境保护和大气污染防治工作进行专题询问，持续推动有关问题整改。从2016年开始，省人大常委会连续四年对全省安全生产工作开展专题询问，督促省政府有关部门和各市全力做好安全生产工作，促进全省安全生产形势持续好转。2015年、2018年，省人大常委会两次就教育工作开展专题询问，对促进我省办好人民满意的教育，解决幼儿入园难、入园贵等问题发挥了积极作用。2015年省人大常委会就社会保障体系建设开展专题询问，有力地推动了全省社会保障工作深入开展。2019年11月下旬，省人大常委会就营商环境进行专题询问，以实际行动贯彻落实省委工作要求，助力全省改革开放和新旧动能转换。

2.从指定询问到自由提问到现场满意度测评，询问现场的“辣味”越来越足。围绕增强专题询问的互动性、针对性、实效性，省人大常委会不断完善专题询问机制，规范工作流程，优化问答规则，真正让问者问出疑惑、问出要害、问出成效，让答者答出原因、答出对策、答出行动。近年来，专题询问的询问人从常委会组成人员扩大到全国人大代表、省人大代表和专家学者、群众代表，应询人从省政府及组成部门扩大到设区市政府及市直部门，指定询问人数从8名左右减少到4名左右，现场提问问题个数从8个左右增加到15个左右，从提前通气“开卷考试”到背靠背“闭卷考试”，从一开始的“不敢问”“不愿问”“不会问”到犀利追问、补充询问、“连环问”，从最初的照本宣科、低头念稿到真诚坦率、从容应对，询问的重点更突出、问答更聚焦、组织更高效。比如，2018年7月，省十三届人大常委会第四次会议开展的安全生产工作专题询问，大幅度扩大询问人和应询人范围，12位常委会组成人员、全国和省人大代表就政府部门如何更好地运用法律武器抓好安全生产等问题提出询问，并进行了追问和补充询问；省政府23个部门负责人到会应询，11个应询单位的负责同志回答了相关问题。2019年5月，省十三届人大常委会第十二次会议开展的大气污染防治工作专题询问，进一步改“指定型”询问为“自发型”询问，仅安排了4位常委会组成人员作为指定询问人，并首次邀请职工和市民代表参加，首次组织全省16市政府分管负责人受省政府委托接受询问，首次对作答情况现场进行满意度测评，收到了良好效果。

3.从图文直播到电视录播到电视直播，专题询问的社会影响力越来越大。为充分回应社会关切，保证监督效果，省人大常委会提前将专题询问有关安排向社会公布，并根据实际情况逐步加强对专题询问的全程报道和深度报道，将专题询问活动置于公众和社会监督之下。2014年第一次专题询问，就在大众网、齐鲁网和山东人大信息网进行全程网络图文直播，实现了从关门监督到开门监督的转变。从2017年开始，对专题询问全程录像，会后制作电视专题片，通过山东人大网播发视频，进一步增强了专题询问的透明度。2018年7月省十三届人大常委会第四次会议，首次通过全程电视直播和网络视频直播形式开展专题询问，山东广播电视台公共频道、人民网山东频道、大众网、齐鲁网、中国山东网、齐鲁晚报网、山东人大网、山东省安监局网站、新锐大众客户端、闪电新闻客户端同步全程视频直播，视频直播从此成为专题询问的常态。此外，还在山东人大网、《山东人大工作》杂志等平台上对专题询问工作进行详细解读、深度报道，向全社会生动展现人大依法行使监督职权、省政府及有关部门自觉接受人大监督的工作情况，形成正确舆论导向，营造良好监督氛围。

4.从意见交办到问题督办到再次审议，推动问题解决的效果越来越实。省人大常委会注重做好专题询问“后半篇”文章，抓好专题询问的跟踪问效和成果转化。专题询问后，相关专门委员会认真总结梳理常委会组成人员及列席人员在分组会议和联组会议上提出的问题和意见建议，形成常委会审议意见，转交省政府研究办理，提出改进措施，并要求在规定时间内向常委会提交办理情况的报告。对整改落实情况，省人大有关专门委员会持续抓好跟踪督促，常委会会议专门听取和审议有关办理情况的报告，从而形成监督落实的完整工作链条。比如，2018年5月，省十三届人大常委会第三次会议对大气污染防治情况进行了专题询问，会后以常委会办公厅文件形式将执法检查报告和专题询问所提问题建议转省政府办理。省政府责成生态环境厅对相关问题进行了认真梳理，细化为10个方面27项问题建议，逐项明确整改内容和责任单位，推动整改落实，收到积极效果。同年11月，省十三届人大常委会第七次会议听取并审议了省生态环境厅代表省政府所作的《关于全省大气污染防治工作专题询问审议意见办理情况的报告》，以及省发改委等19个应询单位提供的《关于全省大气污染防治工作专题询问审议意见办理情况的分项报告》。同时，针对省十三届人大常委会第四次会议关于全省安全生产工作专题询问审议意见办理情况，听取并审议了牵头应询部门省应急管理厅所作的主报告和13个应询单位提供的分项报告。2019年11月，在前期专题询问的基础上，省十三届人大常委会第十五次会议听取审议了省政府《关于全省大气污染防治工作专题询问审议意见办理情况的报告》和《关于全省安全生产和应急管理工作专题询问审议意见办理情况的报告》，19个应询部门和16个设区市就环境保护工作审议意见整改落实情况提交了分报告，17个应询部门和3个设区市就安全生产和应急管理工作审议意见办理情况提交了分报告，会上还首次采取按电子表决器的方式对办理工作进行了满意度测评，真正做到了有意见、有答复、有办理、有结果、有报告、有反馈，达到了解决问题、改进工作的目的。

二、经验与启示

1.加强领导是根本，重视到位才能监督到位。党的十八大以来，习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治发表一系列重要论述，为加强和改进新时代人大监督工作提供了指引和遵循。全国人大常委会带头深化专题询问工作，支持各级加强理论研究、实践探索、制度创新，为各级人大及其常委会作出了示范。省委对人大开展专题询问工作高度重视，年初省人大常委会专门研究通过监督工作计划，省委主要领导同志审阅专题询问方案，并多次对专题询问工作作出批示。省人大常委会领导带头研究部署专题询问工作，改进完善专题询问办法，并主持联组会议，带头提问追问，精准总结点评，发挥了驾驭全局、掌控节奏、适时点评、深化主题、顺势引导、调动氛围的重要作用，确保专题询问既严肃高效又积极活跃。常委会组成人员积极参与，会前充分调研、认真准备，会上认真审议、积极提问，力求把问题问准问透，体现了代表人民行使监督职权，想人民之所想、急人民之所急的高度责任感。省政府积极接受监督，每次专题询问都安排1位副省长到会听取意见并作表态讲话。截至目前，省政府负责同志和有关部门负责同志200多人次参加专题询问会，虚心听取意见、严肃回答询问，并认真负责地抓好整改落实。省人大各专门委员会、常委会各工作部门各负其责，统筹做好前期调研、议题选定、方案制定、协调沟通、会议准备、意见交办等工作，为专题询问顺利开展提供了有力保障。实践证明，开展专题询问必须坚持党的领导，把握正确方向，做到同心同向、同力同行，这是做好工作的根本。

2.把握规律是前提，认识到位才能行动到位。从本质上看，专题询问依然是询问，是对询问这一法定监督形式的创新和发展，是更加集中、更加规范的询问，具有准备更加充分、组织更加严密，参与人员级别更高、更有代表性，询问和应答更具针对性等特点。从形式上看，专题询问寓审议、批评、建议等多重功能于一身，体现了询问与审议相结合、建议与批评相结合、监督与支持相结合，实践中往往与听取审议报告、执法检查等监督形式结合运用。从功效上看，专题询问有助于“一府一委两院”提高人大意识和履责意识，推进依法行政、依法监察、公正司法；有助于人大代表加深对“一府一委两院”工作情况的理解和掌握，扩大人大代表和社会公众的知情权；有助于促进常委会组成人员增强履职自觉性，提高常委会会议的审议质量；有助于相关部门改进工作，推动相关问题的整改落实。从定位上看，专题询问最终目的不是把应询部门单位“问倒”“考倒”，而是帮助指出问题、共同研究问题、督促解决问题，达到加强沟通、凝聚合力、促进落实、推动工作的效果。经过多年来的探索实践，各级人大及其常委会对专题询问工作规律的认识不断深化，对专题询问这一监督形式的运用更加到位，常委会组成人员参与专题询问的自觉性越来越强，“一府一委两院”及相关部门单位负责人主动接受专题询问的意识越来越强，社会公众对专题询问的认知度和关注度越来越高，这为专题询问工作营造了良好的舆论环境。实践证明，开展专题询问必须提高站位、正确定位，把握规律性、提高自觉性、增强坚定性，这是做好工作的前提。

3.依法监督是基础，制度到位才能执行到位。2015年全国人大常委会在总结经验的基础上，研究提出《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，就专题询问的选题、前期准备、沟通协调、问答规则、跟踪问责、新闻宣传、机制建设等7个环节进行改进完善。省人大常委会也于2014年出台了专题询问试行办法，具体规定了专题询问的对象、内容、程序及要求，使专题询问有章可依、有规可循。在具体工作实践中，省人大常委会按照制度创新、流程再造的要求，对相关流程和机制不断细化完善，实现了专题询问的规范化、程序化、机制化。比如，改进了先期调研和执法检查、询问和应询、满意度测评、新闻宣传、督办落实等具体办法；细化了内部工作协调会、询问人协调会、应询人协调会、新闻发布会等工作要求；健全了常委会会议全体会议听取专项报告、分组会议审议、联组会议专题询问等工作流程；完善了指定询问和临时提问相衔接、应询牵头部门和其他单位相配合、专门委员会和常委会工作机构相协调等工作机制。组织方式和工作机制的不断完善，进一步提高了专题询问的针对性，使监督工作更加富有成效。实践证明，开展专题询问既要严格依法开展工作，又要善于创造性抓好落实，靠制度创新把法定职责落实到位，这是做好工作的基础。

4.周密组织是关键，工作到位才能效果到位。对每次专题询问，省人大常委会都精心安排、从严要求，力求达到最佳效果。在议题选择上求“准”。为使询问问题更有深度、更有力度、更有影响，坚持通过召开座谈会、开展问卷调查、公开征集意见等方式，广泛听取社会各界意见建议，优先选择那些社会高度关注、各方面反映集中、当前急需解决而且经过努力可以解决的问题，作为专题询问的重点。在询问准备上求“深”。坚持把推进专题询问与专题调研有机结合、与执法检查有机结合、与听取和审议专项工作报告有机结合，掌握工作的现状和实情，摸清基层的呼声和诉求，找准问题的关键和重点，找到解决的办法和出路，为专题询问做好充分准备。在现场组织上求“严”。联组会议专题询问期间，主持人掌控现场，正确引导，现场气氛有序而热烈；提问者开门见山，切中要害，“辣味”十足；部门负责人直面问题，坦诚作答，“红脸出汗”；政府相关负责人表态坚决，掷地有声，见人见事见担当。在跟踪问效上求“实”。对于常委会组成人员提出的意见建议，做到及时梳理交办、及时跟踪督促、及时办结回告，并对专题询问所提问题整改情况的报告再次听取审议，确保询问事项真正落实到位，维护好专题询问的严肃性。实践证明，开展专题询问必须坚持问题导向、结果导向，本着对法律、对人民、对人大事业高度负责的精神，做到谦抑谨慎、精益求精，这是做好工作的关键。

三、问题与思考

经过近年来的发展和完善，专题询问正逐步成为各级人大及其常委会加强和改进监督工作，推进党委重大决策部署贯彻落实的有效抓手。但从总体看，专题询问目前仍面临一些共性问题，存在一些需要改进和提高的地方。

1.关于专题询问的法定性问题。人大行使职权的一个最基本的要求就是注重程序性、遵循规范性，没有程序和规范，在实践中就容易出现随意性、主观性，监督的实效就难以保障。虽然地方组织法和监督法对询问进行了专门地阐述，但规定较为宽泛，对询问的内涵未作出具体地界定，更没有将专题询问纳入其中。从目前看，开展专题询问主要依据的是各级人大及其常委会有关实施办法，缺乏国家层面的法律规范，从而降低和弱化了监督的效力，使得询问权的价值和活力未能得到充分挖掘。经过近年来的实践，各级对于专题询问的认识逐步深化，也积累了一些好的经验做法，有必要以制度的形式固化下来，在监督法实施办法中作出更为具体地规定，并相应地对人大及其常委会原有专题询问实施办法作出修改完善，使专题询问有法可依、有规可循，更具有权威性、可操作性。

2.关于专题询问的经常性问题。询问权是法律赋予人大及其常委会的一项重要监督职权，行使好这一权利，是法律的要求、人民的期待、代表的呼声，也是政府的愿望。但从目前看，对于专题询问工作存在两种误区，一种认为专题询问不过是一问一答，无关痛痒，是走过场、造声势，解决不了实际问题，难以取得实质性监督效果；另一种将专题询问等同于质询，过分强调其“刚性监督”的一面，担心开展专题询问会影响与“一府一委两院”的关系，存在“抹不开面子”“多一事不如少一事”的倾向，开展工作顾虑重重。这些都影响到专题询问的正常开展。对于开展专题询问，要有正确的认识，既要大胆行使，又要理性对待，更要善于运用，切实把专题询问作为常态化的重要监督形式和手段，在实际工作中用足用好，开展得更加有声有色。

3.关于专题询问的严肃性问题。目前各地开展专题询问，会前组织安排的痕迹仍然较重，指定询问人、指定询问题目等人为因素多一些。有些顾及与“一府一委两院”的关系，避免有关部门出“洋相”，提前将询问题目告知被询问单位，由这些部门单位准备“标准”答案。这种“开卷型”的专题询问，虽然能有效避免问不到要害、答不出要点，预防提问无根据、回答不属实的情况发生，但由于安排过于周密细致，容易使问答变成对口型、念台词，看不到“红脸”“出汗”“心跳”的现场紧张气氛，难免有“彩排”“作秀”之嫌，难以达到监督的效果，需要本着求真务实的原则加以探索改进。

4.关于专题询问的民主性问题。常委会组成人员是专题询问的主体，在专题询问中应当发挥主导作用，这是其享有的权利，也是必须履行的职责。在开展专题询问工作之初，为防止提问冷场或所提问题质量不高，事先帮助筛选询问题目，适当指定几名主询问人是可以的，但随着专题询问的完善发展，专题询问应当趋于常态化，要提倡和鼓励自主询问、主动询问，这更有利于委员代表行使监督权、询问权，也不致于使专题询问刻板化、拘谨化和形式化。这是大势所趋，也是一个渐变的过程，需要从提高常委会组成人员和人大代表的履职能力做起，着力解决不愿问、不敢问、不善问、不会问的问题。

5.关于专题询问的实效性问题。专题询问始于“问”，但决不应止于“答”。整改效果如何、问题解决得怎么样，是衡量专题询问成效的关键。目前，有一种倾向需要注意，那就是个别政府及部门的负责人存在“过关”思想和应付心态，回答询问时言之凿凿、信誓旦旦，会后却敷衍了事、不管不问，导致一些本该解决的问题久拖不决，使得专题询问的效果大打折扣。解决这一问题，一方面要求应询方说到做到，认真负责地抓好整改落实，以实际成效取信于民；另一方面则要求各级人大及其常委会敢于动真格，跟踪做好“后半篇”文章，让人大监督“长出牙齿”。

四、对策与建议

为进一步开展好专题询问工作，要以学习贯彻党的十九届四中全会精神为契机，按照坚持和完善党和国家监督体系的要求，本着“坚持和完善相融合，规范与创新相促进，监督与支持相结合，内容与形式相统一”的原则，着力在推进“四化”方面积极探索、不断改进。

推进常态化方面。1.在应询对象上，在继续开展对政府及有关部门专题询问的基础上，适时对监察委员会、人民法院、人民检察院工作依法开展专题询问，提升依法监察、公正司法水平。2.在询问范围上，在对民生热点问题开展专题询问的基础上，将事关改革发展大局的问题，特别是将预算审查、审计工作纳入询问范围。3.在议题确定上，宜精不宜多、宜深不宜浅、宜专不宜广，力求可解决、可操作、可监督、可落实，除年初确定的议题外，常委会组成人员在执法检查和调研过程中发现的重要问题或群众反映强烈的问题，也可以及时提出专题询问建议。4.在组织形式上，专题询问不仅可以在常委会会议上进行，也可探索由常委会委托有关专门委员会组织；既可以在常委会会议联组会议上进行，也可以在分组会议上进行。通过这些方式逐步实现专题询问的专业化、小型化、多样化、常态化。

推进规范化方面。1.完善专题询问办法，对询问议题的产生途径、主要内容，询问前的准备步骤，询问中对询问人和应询人的要求，询问后的意见督办以及新闻宣传作出详细规定。2.细化现场询问流程，引导询问向重点内容倾斜集中，给临时提问留出更多空间，引导问答双方追问、插话，避免提问表面化、一般化，防止答问念稿子、对口型，增强现场的互动性，提高问答的质量和效果。3.发挥常委会委员的主导作用，鼓励委员们自愿报名，委员们提问既可以参考专门委员会汇总的问题，也可以自拟题目、自由发问；不仅报名询问的委员可以追问，其他委员也可以追问，调动委员们履职的积极性、主动性。

推进公开化方面。1.扩大公众有效有序参与，完善邀请公民旁听制度，扩大人员覆盖范围，增加旁听人数，增强询问委员的履职压力，增强应询部门的责任意识。2.提高专题询问的社会知晓度，对专题询问的年度计划、询问议题，及时向社会公布，征求公众意见，保障公众的知情权。3.拓展新闻宣传的广度和深度，询问前围绕调查研究、执法检查、报告审议等开展连续报道，询问中根据需要进行全程直播报道，询问后围绕整改落实情况开展跟踪式、多维度、深层次报道，放大专题询问效果。

推进实效化方面。1.强化及时交办机制，在前期调研和执法检查过程中，就梳理出的经过努力可以解决的重点问题和能够推进的工作，及时进行转办交办；询问会后，对询问中的重点事项及工作建议进行归纳梳理，及时交“一府一委两院”及部门研究办理。2.强化跟踪督办机制，对专题询问意见研究处理情况和整改情况进行跟踪监督，对应询单位在答复中提出的具体事项进行重点督办，定期听取整改落实情况报告，并根据需要提请常委会会议审议。3.强化办结回告机制，要求“一府一委两院”及部门定期报告办理工作，交办的专题询问事项办理结束后，应及时报告人大常委会。4.强化满意度测评机制，实行现场应询满意度测评、办理结果满意度测评“双测评”制度，将满意度测评结果报告同级党委，作为年度考评考核的参考依据。5.强化责任追究机制，对审议意见办理不及时、履职不到位、责任不落实，情况严重的，依法启动质询、特定问题调查等刚性监督方式，确保问题得到妥善解决。