李 璐

基本公共服务的配套建设是高标准打造优质城市的必要条件，特别是基本公共教育服务的均衡、系统化配置对于河北雄安新区建设发挥着举足轻重的作用。国际经验表明，以教育、医疗服务为代表的公共服务水平作为城市舒适性的一项关键指标，对人才吸引力具有显著影响。教育作为人民最关切的公共服务之一，是雄安新区建设和承接非首都功能疏解的有力保障，是雄安新区创新高质量发展的重要支撑，是增强新区承载力、聚集力和吸引力的核心要素，是增强新区人民获得感和幸福感的必然要求。《河北雄安新区规划纲要》中明确提出“优先发展现代化教育”的要求，强调按照常住人口规模合理均衡配置教育资源，布局高质量的基础教育，引进优质基础教育资源，体现新区未来“内升外引”发展优质均衡的基础教育的目标导向，这与教育部2017年发布的《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》中从“基本均衡”到“优质均衡”的更高质量的发展目标相吻合。

截至2017年，雄安新区共有各级各类学校825所(含民办)，其中幼儿园449所(公办162所、民办287所)，小学317所(公办308所、民办9所)，初中45所(公办39所、民办6所)，高中(公办)6所，特教学校(公办)3所，职教中心(公办)3个，教师发展中心2个。从幼儿园到高中阶段(含幼儿园和职业学校)在校学生22万人，教师1.38万人。从雄安新区教育发展的总体水平来看，新区义务教育的基础在河北省内尚处于中下水平，与北京、上海等国内发达城市差距更大。强区必先强教，若要实现新区教育的“雄安质量”，需对新区义务教育发展的前置问题和潜在风险进行实证分析和系统研判，加快补齐义务教育短板，全面提升雄安新区教育发展质量水平。

因此，本文基于新区义务教育优质均衡发展的目标导向，借鉴《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》(以下简称《督导评估办法》)中“优质均衡”的指标体系及分析维度，比对雄安新区义务教育事业发展现有统计数据及前期调研资料构建研究分析维度和指标体系，对新区义务教育发展的原生性问题进行归纳总结，并对现阶段雄安新区引进优质教育资源过程中的继发性问题和未来潜在风险问题进行分析，最后提出相应的优化和改进策略。

一、概念与分析框架

教育均衡是一个相对动态的概念，在不同的文化背景和历史时期会存在不同的解读和标准，目前学界比较具有代表性的观点有：资源分配均衡说，[1]教育公平说，[2]区域、校际、群体间均衡说，[3]空间及阶段均衡说，[4]系统均衡说[5]等。从时间维度看，教育公平体现在各级各类教育的受教育机会、教育资源和条件、教育结果配置均衡的过程性环节中；从空间层次维度看，教育公平体现在区域、城乡、校际和群体之间教育的均衡发展。

优质均衡是在数量或规模发展的前提下，更侧重教育质量提升的要求，以质量均衡作为核心标准，从目标和结构等方面优化基础教育发展，不仅在硬件设施方面改善办学条件，也稳步提升管理水平、教育特色和个体的综合全面发展，实现从局部优质向全面优质的转变。[6]

《督导评估办法》中的“优质均衡”有资源配置(7项)、政府保障程度(15项)、教育质量(9项)和社会认可度四方面的评估指标，体现出“三新一重”的特点，(1)“三新一重”指的是新指标、新标准、新方法、重质量。凸显在教育投入、教育治理、育人办学和教育评价四个维度均达到高质量均衡的要求。[7]

通过对《北京教育一本通2018》《河北经济年鉴(2018)》和2017年雄安三县教育统计资料以及前期调研访谈资料的整理，借鉴《督导评估办法》和学者对优质均衡的内涵界定，选取“政府资源保障的规模与结构”“教育质量”和“治理水平”三个维度构建新区义务教育优质均衡发展原发问题的定量与质性混合分析框架(见图1)。

表1 雄安新区义务教育优质均衡发展原发问题的分析框架

图1 雄安新区义务教育优质均衡发展继发问题的分析框架

通过对北京和雄安新区的援建学校、合作学校的管理人员、教师以及雄安新区教育管理部门工作人员、河北某高校研究雄安新区基础教育情况的教师访谈资料的分析，对雄安新区引进优质教育资源短期和中长期的继发风险问题进行归纳，以“自下而上”“由内而外”“由近及远”的思路，从校际合作办学、援建协调机制、学校梯队格局、资源供需匹配、顶层规划设计五个方面梳理雄安新区义务教育优质均衡发展中长期的继发性风险(见图1)。

二、原生性问题

(一)新区教育资源保障的规模与结构不平衡

1.新区义务教育经费投入与北京市和通州区差异悬殊，初中阶段差异更大

按照公布的2017年各地教育经费统计比较，雄安新区各级各类学校生均经费，与北京相比差距悬殊(见表2)。2017年北京市生均教育经费的主要指标在新区三县平均水平的4.3倍到12.6倍之间，通州区的生均教育经费指标数值是新区三县平均值的2.9倍到9.6倍。雄安新区初中阶段的生均事业费和生均公用经费与北京市和通州区的差异尤为显著。而且，有限的教育经费投入是以人员经费为主，只能保障教职工的基本工资收入，公用经费严重短缺。

表2 2017年北京及雄安三县中小学预算内生均事业费和生均公用经费情况 单位：元

2.新区师资规模不足，性别和学历结构失衡

当前，雄安新区师资队伍的数量、性别结构和学历结构均不能适应优质均衡发展需要。

(1)中小学师资配备不足，生师比和班师比较高，小学和城镇地区师资不足

新区教师数量配备不足，中小学生师比远高于北京。表3显示，新区小学生师比高于初中，城镇地区生师比高于农村地区，总体均高于北京，反映出雄安新区小学和城镇地区的教师资源短缺问题较为明显。具体而言，雄安新区小学生师比为19，远高于北京的13.6；雄安新区城镇小学的生师比高于农村地区，反映出城镇地区小学教师资源紧张的问题更为突出。从小学师班比的情况来看，雄安新区小学的师班比为1.9，低于北京水平。雄安新区初中的生师比为10.8，北京地区为7.7，反映出新区初中也存在师资紧张的情况，城镇初中的问题更为明显。

表3 2017年雄安新区义务教育阶段生师比与师班比情况

另外，前期的调研发现，雄安新区部分学校存在教师“包班”现象，采用人事代理的代课教师普遍存在。现有在册教职工中，不在一线从事教学工作的人员占比近25%。

(2)教师性别年龄结构失衡，男性和青年教师比例偏低

根据北京市海淀区教育科学研究院对雄安新区基础教育现状的调查研究，雄安新区教师队伍的结构性问题明显，教师队伍老龄化问题凸显，男性教师和青年教师偏少。基础教育阶段教师以女性为主，中学男性教师占比为35.7%，小学男性教师占比为17.4%，师资队伍性别结构失衡。从年龄分布来看，中小学和幼儿园教师中39岁以下教师的比例为43.8%，不到一半，39.6%的教师为40～49岁，16.7%的教师在49岁以上，青年教师比例相对较低。[8]

(3)教师学历专业结构失衡，初始学历较低，音体美和信息技术专业教师不足

虽然雄安新区中小学和幼儿园教师学历达标率比较高，专科和本科学历教师是教师队伍的主体，占比为87.7%，但学历层次明显低于北京水平。根据2017年海淀区教科院对雄安新区基础教育情况的研究，雄安新区小学本科以上学历教师所占比例为31.1%，北京为91.9%，后者是前者的近3倍；雄安新区中学本科以上学历教师占比为73.3%，北京为99.1%，雄安新区初中教师学历水平依然低于北京。[9]同时，前期调研发现，雄安新区教师初始学历为大专以上学历的教师比例仅为10%左右，目前的高达标率主要是通过教师后期进修达到的。此外，在调研访谈过程中，三县学校普遍反映学校音体美和信息技术的专业教师严重短缺。

3.办学相对规模较大，教育资源分布不均衡

主要表现为义务教育阶段办学相对规模较大，学校布局结构不合理，学校规模不协调，教育资源配置不均衡，无法满足新区人民日益增长的对更好更公平教育的需求。

(1)义务教育办学规模较大，是北京和天津的两倍左右

如表4所示，2017年，雄安新区小学和初中的相对办学规模(每十万人口在校生数量)略高于全国平均规模，远高于北京和天津，小学办学相对规模是京津地区2倍以上，初中办学相对规模是京津两地的2倍左右。

表4 2017年部分地区每十万人口各级学校平均在校生数 单位：人

(2)义务教育阶段学校城乡分布和学段结构不均衡，农村小学规模较小，城镇中学规模较大

雄安新区义务教育阶段有60.9%的学校分布在农村地区。其中有63.7%的小学分布在农村，53.7%的初中布局在城镇地区，呈现不同的布局结构。这与学生数量分布结构相关，乡村小学在校生数占比较高，为52.4%，城镇初中在校生数的比例为68.9%，高于农村初中在校生数(见表5)。然而，从学校与在校生数的城乡比例来看，农村小学的学校数占比高于在校生数占比，城镇初中学校数占比低于在校生数占比，可以侧面反映出农村小学的学校规模相对较小而城镇初中学校规模相对较大的问题。

表5 雄安新区义务教育学校数 单位：所

(3)城乡学校班额差异明显，镇区学校大班额，乡村学校空心化(2)班额界定：小学班额30人以下为小班额，45人以上为大班额；初中班额35人以下为小班额，55人以上为大班额。

如表6显示，雄安新区义务教育阶段城乡学校班额差异明显，城镇地区大班额班级占城镇总班级的79.3%，城镇初中大班额问题严重，大班额班级占比92.7%。与之相反，农村学校则呈现出空心化、小微化的现象。义务教育阶段小班额班级占总体的58%，超过半数。农村初中和小学的班额问题存在差异，农村初中仍然是大班额问题，而小学则是空心化问题，农村小学小班额班级占比61.7%。随着新生入学人数逐年增加，城镇学校压力将持续增大。

表6 2017年雄安新区义务教育城乡班额情况 单位：个

4.办学条件薄弱，硬件资源配置不足

前期调研发现，雄安新区小学、初中和普通高中办学条件达标率处于河北省落后水平，远低于北京，容城和安新的小学阶段尤其如此。(3)北京市和河北省分别采取不同办学条件标准。在硬件设施上，乡村小学生均学校占地面积普遍较高，资源利用率低，网络多媒体教室较少，小学普通教室中多媒体教室占比仅为32.2%，初中比例为45.4%；有62所学校没有操场面积，仅有5所学校有室内运动馆；222所学校有校园网，仍未实现全覆盖。在教学设备上，即使有的学校配置了先进的教学设施，如计算机房、多媒体设施，但多媒体设备的利用率不高。

(二)教育内涵式发展不充分，师资与教育质量亟待提升

调研发现，新区教师普遍存在“教非所学”现象，教师教育理念落后，教研能力偏弱，后续进修培训机会偏少，专业发展机制欠缺，绩效工资制度和激励机制不完善，职业倦怠较为普遍。教师待遇低是造成教师资源尤其是优质教师资源大量流失的重要原因。值得注意的是，作为中坚力量的50岁以下教师中，各县职教中心师资班毕业的教师比例较高，存在文化基础较为薄弱、发展后劲不足的问题。此外，教师的信息化水平相对薄弱，城镇小学接受信息化培训的教师比例仅为19.6%，城镇初中接受信息化培训的教师比例为22.6%。

与此同时，雄安新区素质教育发展尚未取得根本突破，人才培养类型结构、学科专业结构和知识能力结构远远不能满足新区创新经济和智慧城市发展的需要。前期调研走访发现，雄安新区中小学国家必修课程没有开足开齐，科学、体育课、综合实践活动课程开设不足。常规的校本教研、科研制度不健全，备课制度、学科教研制度等缺乏有效引导和约束。片面追求升学率与促进学生全面发展的矛盾依然存在。终身教育体系尚不健全，职业教育、高等教育和社区学院亟须布局建设。

(三)学校治理能力和水平短板明显，教育协同的体制机制创新不足

雄安新区教育治理能力和治理体系现代化任务十分艰巨，全社会推动教育发展的合力仍需增强。在学校治理方面，新区仍然存在校园安全保障措施不到位，校长和中层干部的专业化水平和管理能力有待提升，校史文化提炼、学校发展规划、校风校训设计、师生文化建设等欠缺统筹安排等方面的问题。在政府治理水平方面，学校、区域、部门之间交流合作不足。亟须探索如何更有效地整合利用区域内外、系统内外、课堂内外、线上线下等多领域教育资源，通过在线服务、个性化服务、全时段服务，跨学段、跨学校、跨部门、跨系统、跨地域的资源共享与合作等创新体制机制来解决教育热点和难点问题。

三、继发性风险问题

(一)在当前校际合作办学方面，存在融合壁垒和认同障碍

北京、雄安两地在教育文化、师资力量、生源质量、培养环境等方面差距很大。即使是双方都能够保障足够的人员和经费投入到帮扶对接，短期内也存在适应和融合的困难。一方面，两地班额差距悬殊，北京教师的先进教育理念和方法如何在雄安土壤上落地，存在着本土化的操作性困难和适应性问题。另一方面，新区学校、家庭及社会群体教育观念与习惯相对陈旧，育人理念、治校能力、师资素养和校园文化难以在短时间内提升，在一定程度上带来了校际合作的认同障碍和实践困境。

(二)在近期援建协调机制方面，援建校对接保障机制尚未明晰

目前，北京部分学校与雄安学校建立了援建帮扶的对接关系，然而，这些学校的帮扶对接工作进展较为缓慢，实际效果尚不如预期。究其原因，一是援助校本身虽然是优质校，但也存在人力资源及经费紧张的问题，难以调配更多的干部教师长期驻扎、持续性地支援雄安教育。二是新区管委会和北京市尚未完全明确援建资金、援建人员等资源配套方案和标准、援建办学机制以及考评和奖励等相应的保障机制，新建和援建过程的复杂性、模糊性和不确定性较强，交易成本较高，客观上增加了协同发展的难度，进而对援建校的干部和教师积极性产生影响。三是新区教育基础较为薄弱，与北京市优质校的办学理念、模式、标准和新区高标准的教育建设要求差距显著，在维持新区学校正常的教育教学秩序的前提下，无论是从硬件建设的提升还是组织校长、教师外出考察培训或在校培训，均需要大量的经费和时间投入，在资源配套滞后或不足的背景下，仅靠财政经费来源或现有人员编制难以支撑。

(三)在中期学校梯队格局方面，可能形成办学质量与学校样态“三梯队”的分层格局

先进地区对雄安新区教育资源的支持和优质资源的集中布局，可能会加剧原本的教育发展不平衡不充分问题。北京非首都功能疏解引流将带来“外来移民”， 在核心城区和移民安置区配套建设的新校将具备高起点、高标准、高质量的“三高”特性，可能会与雄安新区当地的现存优质校之间形成云泥之别的局面。同时，被帮扶或援建的学校，大部分已是当地的优质学校，且数量不多，这可能会进一步拉大当地优质校与薄弱校的差距。这些“三高”学校和援建优质校无疑会与附近原有学校，特别是现在县城人口聚集区的普质学校形成很大差距，有可能会造成办学质量与学校样态“三梯队”的分层格局。新建校重点为新移民子女提供优质教育，但若原住民子女就学的学校质量仍处于较低水平的话，可能会带来新的教育公平尤其是优质教育资源配置公平和均衡的继发问题，亦会成为深入影响未来雄安新区教育稳定与和谐发展的潜在隐患。

(四)从中长期的资源供需匹配来看，生源回流将加剧供给双重压力

雄安新区教育基础薄弱，初高中学生大量流失已为常态。然而，自从雄安新区成立以来，受对子女未来发展和教育政策调整预期的影响，家长纷纷将以前到外地求学的子女转回当地就学。与此同时，国家二胎政策也造成一定程度的人口出生率上升。来自外部的生源回流和内部的学龄人口增加的双重作用力，将打破既有的教育常态，加大雄安新区原有优质学校学位供给和资源配置的压力。雄安新区将面临教育资源供给规模扩大和质量提升的双重诉求。一旦教育的高期待与低获得形成张力，将成为影响未来雄安新区教育稳定与和谐发展的潜在隐患。

(五)从近期及中长期顶层设计来看，教育规划方案有待明确

新区尚未出台近5年及面向2035教育现代化的中长期教育发展和改革规划，这直接关系到雄安新区教育发展和改革能否实现创造 “雄安质量”的预期目标这一重大问题。因此，必须以高起点高标准、新理念新思想在京津冀协同发展和“一核两翼”共同发展的背景下谋划雄安新区的教育战略规划。通过编制《河北雄安新区中长期教育改革和发展规划》，明确界定在推进雄安新区教育改革和发展过程中党政机关、企事业单位、社会组织、教育机构与学习者的责任、权利与义务，将雄安新区教育发展和改革纳入法治轨道。尤其要重点加强领导体制、决策机制、协调机制、评价机制、激励机制和保障机制等方面的制度设计。

四、对策

雄安新区义务教育发展的总体水平在河北省内处于中下，与北京、上海等国内发达城市相比差距就更大。若采用常规的教育发展和改革模式，无法在短期实现大跨度提升。因此，要达到“雄安质量”标准，需要非常规的、跨越式发展思路以及谋划和研究，不仅要创新教育发展规划的理念与思想，还要创新教育发展的模式与机制。要立足新区人民期盼公平、高质量教育的需求，加强教育资源的供给能力，促进义务教育均衡发展，努力办好每一所学校，大力提升基础教育发展水平和育人质量，切实增强新区人民教育获得感和满意度。

(一)确保优先发展，加强组织领导和部门协调

坚持“千年大计，教育先行”的原则，现有教育资源搬迁腾退后一律用于教育；在新区规划中，根据三县人口变化趋势、中小学校建设标准，留足教育用地，针对学校建设建立绿色通道，有关教育项目进行联审联批，依法依规简化办理程序，减免相关费用。新建(改扩建)学校坚持高标准设计、高质量施工，确保建成高品质的现代化学校。

形成新区政府统筹推进、教育管理部门牵头、相关职能部门协作、各县政府联动的教育统筹工作机制，建立联席会议制度和年度会商机制。新区政府是教育发展和质量提升的责任主体，要建立以部门年度计划为核心的工作推进机制。新区管委会和公共服务局要加强各有关处室、各相关单位以及与三县教育部门的协调，推进各项工作任务落实。[10]将教育近期和中长期规划的执行情况纳入新区政府及教育管理人员年度考核和绩效评估指标。

(二)优化教育布局，丰富线上和线下育人资源

结合《河北雄安新区规划纲要》的指导精神，明确各种类型学校服务范围及教育资源供需缺口，合理规划并规范学校分类布局。根据新区学校建设标准，不断改善各级各类学校的办学条件，特别是学校专业教室、艺术设施和体育场馆等改善建设工作，推进新区内基础教育学校标准化建设和优质均衡。同时，挖掘各类学校(尤其是建校时长超过40年以上学校)的历史文化，继承雄安教育的历史文化精神，继往开来，在继承基础上开拓发展。

加大教育信息化投入，用好网上教育资源以及网上或远程教育课程，在短时间内彻底改变教育现状。加大教育信息化设施的配备，拓宽互联网带宽，用“互联网+”的方式改变教育教学现状。借助“互联网+”的形式，引入京津冀的教育对口支援(如同课异构等网络教学直播)，精准帮助学科教师根据教学任务提高教学水平，拓展学生学习资源，提高学生的自主学习能力，提升教育教学质量。

(三)建立标准体系，以重大项目推进义务教育优质均衡发展

全面摸清新区中小学城乡布局及建设规模情况，结合新区规划和人口分布进行资源整合和科学配置。到2020年，全面通过国家义务教育发展基本均衡县督导检查。初步建立涵盖学校办学条件标准、校长发展专业标准、教师教学基本功标准、学生核心素养体系、教育教学质量标准和学校管理标准等内容的义务教育基本公共服务标准体系，推进义务教育基本公共服务均等化。实施义务教育学校标准化建设工程、智慧校园建设项目和教育教学改进行动。

(四)创新办学机制，强化京津冀协同，发挥援建和帮扶的辐射效应

积极推进援建学校建设。积极协助北京市有关部门对北京市第四中学雄安校区、史家胡同小学雄安校区、北海幼儿园雄安园区的援建工作，由新区公共服务局牵头，三县成立三所学校筹备工作小组，做好建设过程中的各项组织协调工作，确保援建项目按期完工并交付使用。

积极推动与帮扶学校的实质性对接。进一步细化帮扶方案，积极落实各项活动安排，本地学校主动与北京市六一幼儿院、北京市朝阳区实验小学、中关村第三小学、北京市第八十中学等北京帮扶学校对接。通过校长教师互派、学科教师交流、信息资源共享、选派学生游学等多种措施落实实质性托管帮扶。

加大与国内外发达地区和省市优质教育资源对接力度，以京津冀地区优质资源为基础建立名师名校长、教师定期培训和双向交流制度，提升新区师资队伍的国际化程度和专业化水平。

推动多样化的办学体制机制创新。探索名校办分校、集团化办学、一贯制、教育集群、教育联盟、国际合作办学、政—校—社—家协同共建等机制在雄安新区的落地实践，促进“互联网+”、人工智能等技术革新与未来学校和智慧校园建设的深度融合，构建横向协作、纵向贯通、灵活多样、充满活力的智慧教育生态。

(五)加大经费投入，拓展政府和社会投入方式

完善经费保障机制，创新经费投入方式，科学编制预算，优化投入结构。建立健全教育经费政府投入机制。合理制定各级各类学校(园)生均公用经费标准，对标对表国内教育发达城市的教育投入标准，提高生均公用经费标准。加大教育经费投入，提高预算执行效率和教育资金使用效益。设立“教育奖励基金”，多层次、多角度奖励优秀校长、优秀教师，同时向一线教师倾斜，向农村倾斜，提高教师待遇。积极合理运用政府与社会资本合作(PPP模式)、政府购买服务等方式，拓宽教育经费投入渠道。